政府不可或缺的支持者

6．1　非政府组织：政府不可或缺的支持者

6．1．1　非政府组织与政府的互动关系

“政府管理是公共管理的主角，但公共事务管理，还需要若干配角”^[1]。随着经济的发展、社会的进步和公民意识的觉醒，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府不再是全能型的管制政府，而应该把更多的职能以多元的形式授权给非政府组织。现代公共管理理论认为，政府和非政府组织（NGO）都是社会公共事务管理的主体，毫无疑问，政府是公共管理的核心主体，但是非政府组织在公共管理中成为不可缺少的主体。二者形成良好的互动关系有助于公共管理效能的提升。二者的互动关系体现在职能关系、利益关系、责任关系和互信关系上。

1．职能关系

政府与非政府组织的职能关系是两者实现良性互动的前提。社会公共事务有宏观和微观之分。从宏观上的公共事务到微观上的公共事务，它们之间是一个连续统一体。作为公共事务的管理主体，从政府到非政府组织在公共事务管理方面的职能分工也应该是一个连续统一体（如图6－1所示）。一般来说，政府职能主要在于宏观经济管理和社会发展的总体协调这些宏观公共事务上，而非政府组织将公众组织起来，其注意力偏重微观方面的公共事务，在微观方面它可能比政府做得更好。因而政府应当与非政府组织密切衔接起来，把一些微观的管理职能转移给非政府组织，这样可以以较小的代价和付出，取得较好的管理效果。当然，这里强调政府要把一些职能转移给非政府组织，并不是说政府对社会公共事务管得越少越好，而是说政府要管得恰如其分；也不是说政府完全不管微观方面，而是说政府管理微观方面应有边界，在边界之内，就是适度的，而越出了边界，就会影响人们的积极性和社会的进步。特别是某些微观管理活动非政府组织有能力去从事，政府就应该放手让非政府组织去做。越是接近基层方面的公共事务，越有可能让相关的非政府组织去完成。^[2]

图6－1　政府与非政府组织职能分工连续统一体

2．利益关系

政府与非政府组织的利益关系是两者实现良性互动的核心。这里所说的政府利益是指政府所代表和整合的国家利益或全社会的公共利益，非政府组织利益是指非政府组织作为社会中介组织所代表的和整合的特定群体的利益或某些社会公共利益。政府和非政府组织都是作为利益的代表者和整合者存在的。政府通过代表、整合国家和社会公共利益，使国家利益、社会公共利益和每个社会组织、每个公民的利益同时得到切实的维护和公正合理的实现。而非政府组织则是代表特定的利益并对这些利益进行整合和维护，它所产生的利益代表和整合效应往往局限于某些领域、某些区域或某些人之间。两者之间不仅各有特殊性，而且也存在着很多共性。从理论上来说，政府是代表国家利益和社会公共利益的公共组织，非政府组织属于公益性或互益性的准公共组织。由于它们都面对和处理公共事务，而公共事务又是伴随社会发展过程发生的关系国家、集体、个人共同利益的社会性事务，其最大的特性就是它的公共性。^[3]这意味着，政府与非政府组织在体现公共利益方面有一定的重合性，它们可以在公共事务管理方面实现利益共享。

3．责任关系

政府与非政府组织在公共事务管理中的责任关系，是实现两者良性互动的关键。随着政府职能社会化的不断推进，非政府组织正承担着越来越多的原来由政府部门履行的公共服务职能，非政府组织在承接公共服务职能的同时，也承接了提供公共服务的责任。但是这并不意味着政府放弃了公共服务的责任。政府扩大非政府组织在公共服务领域中的作用，旨在打破公共服务领域的政府垄断，利用非政府组织的职能优势来弥补政府功能的不足，减轻政府公共服务的投资压力，降低公共服务的成本，以有效地回应公众的需求。同时，从非政府组织的角度来分析，由于它们所提供的是公共服务，自然要承担起公共责任。更进一步来看，如果它们从政府那里得到了公共财政资金，则它们更有必要担负起公共责任。对此，有学者在对社团进行分析时，结合我国的情况冷静地指出：在为中国社团的迅猛发展欢呼雀跃的时候，人们似乎不应忘记，只有高度负责的社团的大量出现才可能迎来公民社会的曙光。^[4]

4．互信关系

政府与非政府组织的互信关系，是两者实现良性互动的基础。对于互动过程中的双方来说，实际上就是相互信任的问题，政府与非政府组织的互动必须建立在双方互信的基础上。从政府的角度来说，它应当增强对非政府组织的信任和支持。非政府组织发动了民间力量，动员了众多而巨大的物质与人力资源投入社会。它们在促进社会发展方面发挥着越来越大的作用，体现出明显的职能优势。^[5]因此，政府应强化对非政府组织的信任，主动加强对非政府组织的了解与沟通。从非政府组织的角度来说，非政府组织要赢得政府的信任，在行动中也有必要掌握与政府沟通、交流与合作的艺术，积极协助、配合政府，取得政府的理解、信任和支持，为自身拓展发展的空间。非政府组织不能消极地规避乃至超越政府的管理，更不能处处希望替代政府甚至与政府形成对抗关系。

6．1．2　非政府组织对政府管理的影响

非政府组织在公共管理和公共服务中具有重要的理论意义和实践价值。非政府组织是政府不可或缺的支持者，非政府组织的发展对政府的公共管理产生了重要的影响：

1．促进政府职能转变，制约政府权力

政府职能是政府实施对社会公共事务管理的依据，也是适应国家的根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容。各个国家因政治制度、政体模式不同，政府职能的范围、功能也不尽相同。作为国家的公共权力机构，政府的基本职能是维护、处理国家的各类公共事务。政府职能发展变化的总的趋势是政治统治职能的弱化和公共管理职能的强化。非政府组织通过承接政府的职能，成为公共服务和产品的提供者，可以分担政府的部分责任。这样，政府负责宏观管理和政策支持，非政府组织具体负责提供服务，两者合理分工，各自发挥自己的比较优势。在诸多社会公共事务管理方面，在非政府组织参与的情况下，政府采取不直接建立服务组织，而是由民间组织来做，是因为这些组织与居民的关系很密切，可以更灵活地适应居民的需要，在这方面比政府办的机构更有效率；同时，它们可以运用自己的资源以及利用社会资源提供服务，从而可以减轻政府负担。此外，政府利用已有的组织机构就可以保证公共服务的正常提供，节约了建立新组织架构和录用新职员的成本，甚至可以精简机构和人员，避免庞大管理系统的弊病。因此，非政府组织对公共服务的广泛参与，将加快政府朝着规模适中，人数适中，管理经济与社会事务范围适中的方向发展，促进精干政府的形成。

虽然政府组织有防止弊端的机制，但仍不能完全保证公正无私。政府内部的分权制约是必要的，但是制约权力最强大的力量不是来自体制内部而是来自体制外的社会。同时，单个人是没有力量和政府抗衡的，原子化的个人只有结成有机的整体即社会组织，才有可能起到制约政府的作用。非政府组织为人们的自由结社提供了自我组织的空间。非政府组织可以不断地提醒政府与公民，使政府与公民尽到其责任，更关心公共事务。非政府组织在公共部门建设中，通过增加透明性、社会公开度，发挥社会监督作用，有利于防止腐败的产生，增进公共利益。^[6]

2．承接部分公共服务，完善社会保障

非政府组织承接部分公共服务职能，能够深入社会基层，贴近民众，在扶贫济困，帮助社会弱势群体方面，发挥着重要的作用。许多活跃在社会基层的非政府组织，经常深入到民众之中，及时地了解一些受损群体的生活状态，与他们保持着密切的联系，并通过各种途径，为这些受损群体脱贫解困，实施帮助。非政府组织还可以利用自身与外界沟通、联络的优势，及时沟通民众与政府、组织与组织之间的关系，向政府反映民众的疾苦，或者发动各种募捐活动，促进某一方面问题的解决。有些活跃在国际社会中的非政府组织，甚至可以利用国际非政府组织体系以及与政府间的交往，交换信息，建立联系，进行合作，收集大量的信息，为企业提供商务、法律、咨询和信息等服务，通过非政府机构的服务项目，吸引企业资金，改善社会环境。

非政府组织还有利于建立社会保障的科学模式。国家层面上的社会保障资源不足一直是一个世界性的问题，当前非政府组织扮演着越来越重要的角色，捐赠和志愿服务已经成为一些国家，特别是发达国家的重要社会资源，成为社会保障和社会安全的重要组成部分。对于中国来说，社会保障的一个最大问题就是保障资源稀缺。除了中国经济发展水平不高之外，主要原因是整个社会资源配置不合理。以前，中国政府承担了社会保障的几乎全部责任，但实践却表明，任何一种社会保障制度都不可能单独靠政府来支撑。在现阶段，建立适合中国国情的社会保障制度或社会安全网需要同时考虑经济和社会的力量，实现社会财富的重新分配，动员社会力量参与社会保障和安全网建设。要逐步形成以政府为主导，同时包括企业、社会团体、家庭和个人等多个主体的多元化的社会保障体制。商业保险、捐赠、社会互助和志愿者服务应该成为社会安全网的重要组成部分。在完善社会保障制度，维护社会稳定，增强社会的安全系数和对改革的承受力等方面，非政府组织将是大有潜力的。^[7]

3．优化公共物品供给，缓解就业压力

政府提供的公共物品一般用于满足多数人的需求，而居民对于一些公共物品的偏好往往存在着较大的差异，一部分人对公共物品有过度需求或特殊需求则难以得到满足。在这方面，非政府组织就可以发挥较大的作用。一般来说，非垄断性公共物品如教育、卫生、社会保障、环境保护等，政府和非政府组织都可以提供。由于非政府组织来自于基层社会，对公众的需求反应灵敏，具有尝试创新能力，能够开拓公共服务的新领域，在被政府忽视的地方发现新的社会需求，填补政府管理的空白。非政府组织具有非营利的特点，一般而言它为了实现公益目标，比较注重成本的节约，这客观上可以降低政府与非政府组织合作中讨价还价的机会成本。从交易成本的角度来看，政府通过把一部分职能下放给非政府组织，往往可以达到节约行政成本的目的。从非政府组织的生存和发展的需要上来说，它通常也会重视提高公共服务的效能。非政府组织不是政府机关，没有或很少有财政拨款，也没有行政权力，为了获得竞争优势，只能通过提供令人满意的社会服务，取得生存和发展的资源。为此，它必须不断地开发新的公益项目，建立一套激励创新的组织运行机制，增加资源运用的透明度和合理性，充分地利用社会上过去闲置或未能充分利用的各种资源。非政府组织在公共服务方面的创新，可以在社会上产生示范效应，反过来促进政府改革公共服务体制，提高公共服务水平。

同时，非政府组织能够开拓大量就业机会，对于促进就业具有重要的作用。根据美国霍普金斯大学公民社会研究中心萨拉蒙教授的研究，西方很多国家非政府部门所吸收的就业人数占整个就业人口的比例较高，如荷兰非政府部门就业的人数占全国非农劳动力人数的13%，美国在非政府部门就业的人数则占全国非农劳动力人数的8%。非政府组织中蕴藏了巨大的就业潜力。如美国非政府组织的受薪雇员每年有1000多万人，是其解决就业问题不可缺少的领域。我国这几年的就业状况发生了很大的变化，公益性就业是四种就业方式（正规就业、非正规就业、公益性就业和阶段性就业）之一。^[8]

4．构筑政府民众桥梁，提高参与水平

现代公共管理需要政府与公众的良性互动。非政府组织具有中立性和中介性质，在政府与民众之间进行协调活动，是政府与社会互动的桥梁。一方面，非政府组织代表自己组织成员或社会相关方面的利益和愿望，与成员或社会相关方面关系密切，具有有效的信息反馈系统，可以及时把自己成员或相关方面对政府的要求、建议、意见集中起来，传达给政府，既为政府决策提供参考，又对政府行为构成一定的外部制约；另一方面，把政府的政策意图和对相关问题的处理情况传达给成员或社会相关方面，促进成员或社会相关方面对政府政策的理解和支持。非政府组织在这一利益表达和利益协调的过程中，缓和了政府与公众之间的关系，促进了公众与政府的合作，也推动着政府管理效能的提高和民主政治的发展。

民众的参与和合作，是政府管理取得成效的基础。非政府组织所倡导的正是积极的公民精神，这种精神代表着一种民主价值观。正因为有了民主价值观，才能建立强力有效的公民社会，才能有善治。正如俞可平所说：“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。”^[9]在非政府组织充分发展的社会中，政府不再为管不了和管不好的事浪费精力，而是集中精力搞好决策，掌好舵。同时非政府组织充分发挥教育群众、组织群众的作用，反映群众的要求，维护群众的利益，增加政府管理的透明度，监督政府权力，有效地避免贪污和浪费。非政府组织通过社会活动，可以为公众提供政治社会化的场所，培育和锻炼公众的参与意识和参与能力，有利于政府与社会关系的改善和保持社会的稳定，为政治民主化和社会法治化奠定基础。

5．倡导社会公共道德，净化社会风气

社会公共道德是文明社会的伦理基础和精神支柱，在市场经济发展过程中，社会公共道德建设是政府一项重要的任务。而非政府组织在参与公共道德建设方面有着自己的优势，它可以协助政府推进社会公共道德建设。非政府组织不以营利为目的，比起市场化的商业经营，其社会服务在管理上更加人性化，比起政府的强制管理，其社会服务更具灵活性，因而也更容易为人们所接受。许多非政府组织协助政府服务社会弱势群体或关注社会公共问题，其工作人员所倡导的是个人品德和社会公德，发扬的是为社会公益事业奉献的精神。他们以言传身教的方式张扬社会公德，不仅是对公共道德建设的直接贡献，而且也必然对社会公共道德建设产生潜移默化的示范效应。

非政府组织对公共服务的奉献精神，对人、自然、社会的关怀与关爱，对平等权利的重视，对参与的重视等，均体现了民主社会的基本价值，它们通过自己的行为，倡导和维护着社会正面的价值观。非政府组织以实际行动表现出当前社会缺乏的志愿精神、社会公德、责任感和同情心，鼓励捐赠和参与、优化社会价值观念，树立助人为乐的道德风尚，成为我国转轨时期一股健康、有力的道德力量，为提倡社会公共精神树立了榜样。中国近10多年来的实践证明，经非政府组织的推动，自觉参与扶贫济困及其他慈善公益事业的企事业单位和各界人士在不断增加，整个社会的道德水准有了一定程度的提升，社会氛围在日益向善，这不仅对于非政府组织扶贫及其他公益事业的发展有利，对实现政府扶贫运动的目标同样有利。非政府组织扶贫及其他公益事业在净化社会风气、协调社会发展方面发挥了特殊的作用。