什么是社会管理

二、什么是社会管理

中国正处在社会转型的关键时期，既面临战略转型的机遇，又面临社会矛盾问题凸显的困境。一方面，经济总量大幅增长，另一方面，各类社会问题层出不穷。长此以往，势必会影响经济的可持续发展与社会的稳定和谐。如何创新社会管理，实现社会有序和谐，成为各界关注的焦点。当然，要做好社会管理创新，首先要明确社会管理是什么。

（一）社会管理的概念

20世纪80年代社会学发展方兴未艾，“社会管理”一词也被引入中国。前苏联学者奥马罗夫在其代表作《社会管理——某些理论与实践问题》中提出社会管理的基本概念：“社会管理是管理主体对社会系统实施的有科学根据的影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务。这种影响能够使系统呈现有序状态，使它趋于稳定和转变为另一状态，而该影响的实现要从加工反映系统运动特征的信息的结果出发，要借助于人类活动的组织、协调⁽¹⁾。”可以看出，奥马罗夫定义的社会管理包括三方面的内容，即主体、内容和手段，并且认为，社会管理是一种过程。这一概念建立了社会管理概念的基本框架。随后，更多的中国学者以奥马罗夫的概念为基础，根据我国经济和社会发展的特色，不断完善这一概念。

重庆大学公共管理学院教师潘丽霞认为，社会管理是指国家通过自己的权力机关或者授权部门依据一定的规则，对社会生活方方面面的干预、协调、调节、控制等行为，它是政府以调整社会关系、规范社会行为、维护社会秩序为目的而对社会活动所进行的管理。⁽²⁾这一定义将社会管理的主体限定为国家以及政府，显然将社会管理主体的范围缩小了。

原民政部部长李学举认为，社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。⁽³⁾这一概念简练明了，认为社会管理的主体不仅包括政府，还包括社会组织，相对完善地概括了社会管理包含的主要构成要素。

著名社会学家王思斌指出：“社会管理是从综合的角度、用综合性的方法、处理综合性社会关系的管理活动。”“在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，中国共产党和中国政府提出加强社会管理的任务，这里的社会管理是相对于社会结构的重大变化而言的，指的是由政府主导、各方参与的社会治理与管理活动　。⁽⁴⁾”这个概念着重强调社会管理的系统性和整体性。

此外，中国人民大学兼职教授、博士生导师魏礼群认为：“在我国社会、政治体制下，社会管理是指党和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动。”“社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐，其基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，创造既有活力又有秩序的经济社会发展环境。⁽⁵⁾”这一观点进一步细化了社会管理的内容和手段。

国家行政学院社会和文化教研部主任、教授龚维斌进一步指出，社会管理有广义和狭义之分。⁽⁶⁾从广义上来看，社会管理就是对整个社会的管理，包括对政治、经济、文化等诸多方面的关系和实物的调节和处理，提供公共服务和公共产品，维护社会稳定发展，满足社会成员日益增长的物质文化等多方面的需求，政府的绝大部分功能都是在进行社会管理。从狭义的角度看，社会管理就是通过管理民间组织，即通常所说的非政府组织，达到协调社会关系、化解社会矛盾、提供公共产品和公共服务、维护社会秩序、满足社会成员多样化需求的目的，使社会和谐、稳定、健康发展。

以上观点虽然表述各不相同，内容各有侧重，但总体来说都包含社会管理的三要素：主体、内容和手段。因此，要明确社会管理的概念，必须把握好这三个要素。

第一，社会管理的主体。在传统的社会管理当中，国家、政府是整个社会管理的主体，它们通过运用行政权力对社会进行管控。这种政府为主体的管控模式使社会管理的基础力量和手段方式较为单一。随着全球化浪潮的席卷以及社会主体的多元化趋势，社会管理的主体不应仅仅局限于单一的国家或者政府，还应当包括非政府部门的参与。

第二，社会管理的内容。从字面上看，“社会管理”的对象是“社会”系统。因此，要明确社会管理的内容，首先要知道社会系统是什么。社会系统是相对于政治系统、经济系统、文化系统和环境系统而言的，它是由社会生活、社会结构、社会制度和社会观念等子系统组成的⁽⁷⁾。所以，社会管理也就是相对于政治管理、经济管理、文化管理和环境管理而独立存在的一个管理系统。其内容包括对社会生活的不同领域、社会结构的组成部分、社会制度的各个要素、社会事业的各个方面和社会观念的形成进行组织、协调、服务、监督和控制的过程⁽⁸⁾。

第三，社会管理的手段。社会管理不仅要实现对社会的管理和控制，也包含社会工作与社会服务。传统的观念往往在认为国家或政府是社会管理唯一主体的基础上，强调行政手段的运用。新形势下的社会管理手段要转变到法律手段、道德手段等多种手段的综合运用，转变到社会工作、社会服务与社会监督、社会控制并行。

通过以上对社会管理几个要素的分析，我们认为，社会管理是指政府以及其他社会主体对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业等各个方面进行组织、协调、服务、监督和控制的过程⁽⁹⁾，以解决社会问题，提高社会公共福利，推动个人发展和社会系统和谐有效运行。

（二）社会管理的功能

1.社会管理承担着改革和调整社会结构的功能

所谓社会结构，是指一个国家或地区内占有一定资源、机会的社会成员的组成方式与关系格局⁽¹⁰⁾。正如同骨骼构成人体最基本的框架，社会结构也构成了社会系统的总架构。基本框架稳定，社会才不会产生大的问题。因此，社会管理必须要承担起改革和调整社会结构的功能，维护整个社会的稳定。

社会管理可以调整和改革人口结构及家庭结构。改革开放以来，我国人口年龄结构、性别结构、素质结构、空间分布等都发生了深刻变化⁽¹¹⁾。另外，城市中独生子女的增多以及城乡家庭小型化的趋势明显，家庭代际结构出现倒金字塔形⁽¹²⁾。社会管理通过树立科学人口发展观，统筹人口与经济、政治、资源、环境的协调发展；通过发展社会事业，提升人口素质；通过健全社会保障体系，使老龄化人口“老有所养”。

社会管理可以调整和改革收入分配结构。改革开放初期，国家实行的政策是鼓励一部分人先富起来，再带动更多的人民共同富裕，在收入分配上实行“效率优先，兼顾公平”。但是，现阶段城乡、区域和社会成员之间的收入分配差距越来越大，基尼系数逐年攀升，收入分配不公的现象已经成为人民群众关心和不满的问题。社会管理通过完善分配制度，使广大人民群众共享改革发展成果；通过规范社会行为，打击不正当的牟利行为，促进社会公平正义。

社会管理可以调整和改革城乡结构。中国现在处在工业化的中期阶段，但是社会结构仍处于工业社会初期，尤其是城乡结构大大地滞后于经济结构。不仅城市化率达不到应有的水平，“农民工”现象更使工业化中期阶段的经济结构和城市化初期阶段的社会结构同处在一个城市社会中。社会管理要通过一系列的社会政策构建城乡一体化机制，从根本上解决城乡结构不合理的问题，达到社会和谐稳定。

社会管理可以调整和改革区域结构。中国地区差别大，发展不平衡，经济的发展不仅没有缩小地区之间的差距，反而加快了差距扩大的速度。社会管理要以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”为社会管理格局，以科学的收入分配和利益协调机制实现“先富带后富”，缩小区域差距。

社会管理可以调整和改革社会阶层结构。社会阶层结构在整个社会结构中有着举足轻重的地位，它是决定社会权利和社会资源分配的核心机制，是决定整个社会结构状况及其变迁过程的最重要的结构性因素之一，同时也是影响社会利益结构、社会矛盾冲突、社会公平正义的最重要因素⁽¹³⁾。当前我国的社会阶层已较新中国成立和改革开放刚开始时发生了重大的变化，主要表现在中产阶级规模增速加快、社会中下层规模比例进一步缩小、社会阶层分化加剧、社会阶层位序局部变化等。可见，当今国内的社会阶层结构越来越复杂，利益分化越来越大。社会管理应当通过建立制度化的利益协调机制和矛盾化解机制来构建良好的社会秩序。

2.社会管理承担着协调社会主体利益关系的功能

社会管理通过引导人们树立正确的利益观来协调社会主体之间的利益关系。当前，在社会生活中，存在一定程度的“行为失范”问题，主要表现为四个方面。一是价值观多元化，人们是非标准不一致，导致社会生活中人们实际行为冲突，引发社会矛盾；二是传统道德观念面临严峻挑战，消极道德观念影响蔓延，导致不良行为滋长；三是一些人法治观念、制度意识淡薄，有法不依、有制度不遵循；四是部分领域的制度不完善，致使人们行为准则不明确、行为无序混乱。因此，社会管理要通过道德、法律、行政手段引导人们形成正确的价值观、利益观。

社会管理通过建立利益约束机制以协调社会主体之间的利益关系。法律和道德能调节和控制利益需求和利益行为。社会管理需要通过完善相关法律法规，规定人们的行为方式，协调人们的社会关系，维持社会的基本秩序，创造一个公平正义的社会环境，鼓励人们通过合法道德的手段获取利益，取缔在利益的取得过程中的各类非法手段。社会管理需要通过加强法律法规的基础配套建设，规范市场经济主体及其行为，规范市场秩序，实现有法可依、有法必依、违法必究，保障合法利益，约束不合法利益，对非法行为予以严厉打击，保证社会主体的合法权益⁽¹⁴⁾。社会管理以解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，更加关注弱势群体的利益，使改革中利益受损的群体得到合理补偿。

社会管理通过综合运用多种方式来协调社会主体之间的利益关系。以往单一的行政手段不仅难以解决社会矛盾，甚至促生了带有强烈对抗性的社会热点问题。因此，新时期的社会管理要用非对抗性的手段化解社会矛盾，综合运用行政、法律、经济、协商、思想工作等手段措施来解决社会矛盾，协调各方利益关系。

3.社会管理承担着保持社会良性运行的功能

一个复杂的社会系统要良性运行，从宏观上说就是要保持社会结构的合理稳定，从微观上说就是要处理好各个社会主体之间的社会关系。更深一步挖掘，就是要维持社会的公平正义⁽¹⁵⁾。印度著名学者阿玛蒂亚·森对社会的不稳定有过深刻的见解：“不平等和社会反抗之间的联系十分密切，它们之间的关系是双向的。当一个社会发生叛乱或反叛时，其中必然存在可觉察到的不平等感，这一点显而易见；但意识到下面这点同样重要，即对不平等的觉察以及对这个难以名状的概念内容的确定大大依赖于实际反叛的可能性。”⁽¹⁶⁾因此，社会要保持其运行的稳定，就是要减少社会成员的不平等感。市场经济条件下，不可能像计划经济时代一样“吃大锅饭”、实行平均主义，所以，营造社会公平与正义的良好氛围就要靠社会管理来完成。通过对各项社会事务的科学管理，不断改善再分配制度，积极协调社会成员之间的利益矛盾，避免社会动荡，保持社会良性运行。

（三）社会管理的特征

社会管理主要有以下几个特征：

1.整体性

社会是一个复杂的系统，由家庭、群体、社区等各类子系统构成。因此，社会管理首先要将社会看做一个有机的整体，其次要分别管理好各项社会事业，使社会系统中的各个子系统也能协调运行。

应当指出的是，社会管理的整体性达到最优或次优的状态并不意味着社会管理工作的各个方面都达到最优的状态。社会整体的资源是有限的，要让每一方面都达到最优是不现实也是不可能的，社会管理应当从整体着眼，从全局把握，让社会各项事业在非均衡发展的状态下能够达到整体的均衡⁽¹⁷⁾。

2.科学性

现代社会管理与传统社会管理区别之一就是科学管理方式在管理过程中的运用。社会管理的科学性要求政府在决策中体现民主性和开放性，不仅要进行充分的调查与论证，还要进行民主决策，听取各方面的意见，防止个人专断；管理过程中要充分发挥先进科学技术和理论在社会管理中的作用，运用公共管理学、社会保障、社会工作等专业理论，以及现代化的交通、通信技术、传媒等技术，使社会管理的过程更具科学性。

3.公共性

社会管理并不谋求效益的最大化和政府的全部包办替代，而是以维护和增强社会权利为价值取向，具有公共性。

社会管理的公共性体现在两个方面。一是社会管理的目标具有公共性。如前所述，社会管理的目标是让社会这一复杂的系统有效运行。因此，社会管理不是为了提高某一群体或个人的利益，而是通过各社会管理主体的合作，运用计划、监督、协调等手段，使公共利益得到促进。二是社会管理的实施过程具有公共性。作为个体的社会成员出于自己的意愿自觉加入社会组织，借助集体的力量来保护自己的权益，这也需要放弃自己的部分利益，在个体之间的这种妥协之下产生出一个群体的公益，各个社会组织和群体在协商和政府的协调下也彼此达成一致，产生一个可以满足各方利益的结果，在这个过程中公共性才得以存在。

4.合作性

既然社会管理的主体包括政府和其他社会主体，那么只有当社会领域中的各项事业的承担主体协调合作，才能最终达到“善治”。

社会管理的合作性有如下几个方面的要求。首先是政府与其他社会主体之间的协同合作。政府要明确权力的边界，防止政府权力的“手”伸向不该干预的领域，对应当管理的工作领域要积极地承担责任，同时，要重视其他社会主体在社会管理过程中的地位和作用，充分发挥社会的自治作用。其次，其他社会主体之间协同合作。不仅履行自身的职能，也要积极承担社会责任，这样才能使社会管理的基石——社会的各个子系统有效地运行。

5.指导性

虽然政府是社会管理的主持者，但是社会管理不能完全依靠行政命令的方式进行。科学的社会管理除了运用传统的政府行政力量之外，也应积极运用非正式的途径来达到社会治理效果。而且，即便是运用行政命令，这些行政命令也是灵活的，所有这些都说明社会管理的指导性变得越来越强⁽¹⁸⁾。

社会管理的指导性意味着，一方面政府在整个社会管理当中起着“负责”的作用，要利用政府手中的权力引导社会朝向公共利益最大化的方向前进；另一方面，政府又要摒弃单纯依靠行政命令对社会进行管控的僵化社会管理方式，而应当综合运用法律、道德、经济的多种手段增强社会管理的全局性指导。