押贷款为例

农村产权抵押贷款制度研究——以宁波市江北区“两权一房”抵（质）押贷款为例

邱　陈　熊德平

一、引　言

农村金融是现代农村经济的核心，^[1]农村金融供给不足严重制约着当前我国农业和农村经济的新一轮发展。农村金融供给不足的一个重要方面，是农户难以获得正规金融机构贷款，从而制约了农户农业经营规模扩大和生产与就业结构调整，以及农户创业致富和增加财产性收入。农户贷款难，根源在于在正规金融机构传统的贷款制度安排下，农户缺乏贷款所必需的抵（质）押条件。目前，我国农户最有价值的资产可以分为两类：一是农村土地承包经营权；二是宅基地使用权。^[2]2006年福建三明、宁夏同心等地就开始了此类尝试。此后，湖北荆门、山东枣庄、湖南邵阳、浙江温州等许多地方也相继开展。2008年，中国人民银行和银监会将“创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围”明确写进了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》（银发〔2008〕295号）。随后，在2009年发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）中又进一步提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”，并选择了一些地区作为试点，浙江宁波就是其中之一。改革中，各地试点取得实际效果，但也引起了一定的争议。一方面，现行法律明确规定农村房屋、土地承包经营权不得用于抵押。另一方面，对于农村产权抵押可能产生的风险，各方观点不一。向兰俊（2001）、梁慧星等（1997）、陈锡文（2008，2010）等明确反对，何静（2001）、麻昌华、汪安亚（2008）、曾庆学（2008）、肖诗顺和高锋（2010）则持支持态度。

在此背景下，本文从有关抵押的法律规定、农村产权性质以及抵押风险的可控性三个角度论证农村产权抵押的可行性，并结合宁波市江北区“两权一房”抵（质）押贷款案例的分析，进一步提出政策建议。

二、农村产权抵押的可行性分析

（一）法律规定角度

1.农村房屋

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》规定，宅基地属于集体所有，农民有权取得符合法律规定的宅基地使用权。其在宅基地上建造的房屋的所有权受法律保护，有权对自己的房屋行使占有、使用、收益和处分的权利。但由于宅基地只能供本集体组织的成员使用，农民没有处分宅基地的权利，且禁止对宅基地进行买卖和抵押。《中华人民共和国担保法》第三十七条明确规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。但是，法律并不禁止农民买卖宅基地上的私有房屋。由于我国基本上是实行“地随房走、房随地走”的政策，因此，一般认为农村房屋是不允许用于抵押。法律制度的矛盾，不仅给农民行使农村房屋所有权、特别是处分权带来一定障碍，也导致了理论界和实务界对农村房屋能否抵押的问题产生了不同的观点和争论。^[3]

本文认为农村房屋可以用于抵押。首先，法律并未明文禁止农村房屋抵押。而农村房屋，正符合《担保法》第三十四条第一款规定的“（一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物”和《物权法》第一百八十条第一款规定的“（一）建筑物和其他土地附着物”的可用于抵押的财产范围。因此，从这些规定来看，我国是允许农村房屋抵押的。其次，《民法通则》第七十五条规定，“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”据此规定，农村房屋是农民的合法的私有财产，农民对自己的房屋享有财产所有权，可以依法对房屋行使占有、使用、收益和处分的权利。其中包括抵押的权利。

2.农村土地承包经营权

农村的土地承包经营权是指农民或农村集体经济组织在法律规定的范围内，依据承包合同取得对农民集体所有或国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地等农业用地的占有、使用、收益和流转的权利。^[4]同时，相关法律明确规定，农村土地承包经营权不得用于抵押。如《中华人民共和国担保法》第三十七条明确规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。《中华人民共和国物权法》第一百八十四条规定：下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外……

然而，《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条规定，农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。2003年8月颁布的《农村土地承包法》确立了农村土地承包经营权的物权的法律地位，并赋予了土地承包经营者对土地的经营权享有流转的权利。抵押作为土地承包经营权流转的主要方式之一理应被允许。

（二）产权性质角度

产权是新制度经济学的一个基本概念。对于产权的定义，众人说法不一。较为全面的定义是菲吕博腾及配杰威齐在《产权与经济理论：近期文献的一个综述》中给出的：“产权不是关于人与物之间的关系，而是指由于物的存在和使用而引起的人们之间的一些被认可的行为性关系……社会中盛行的产权制度可以描述为界定每个在稀缺性资源利用方面的地位的一组经济和社会关系。”尽管如此，产权是一束权利的说法仍被广泛接受。产权从理论上说，只有当产权及其各项子权利都是可以转让和分割的，这些权利的每一项或每一项的不同部分才可以与不同个人或团体之间相互交易时，才能实现。^[5]

农村产权亦是如此，理论界反对农村产权抵押的一个重要理由就是其产权的不完整性。农民只拥有土地和宅基地使用权，而不具备所有权。然而本文认为农村产权可以抵押。

首先，产权的不完备性。产权是一个权利束，包含了众多的权利。严格意义上，世界上不存在一个包含所有权利的完全产权。产权（rights）在英文中是以复数形式出现的，在关于产权的经济学和法学研究领域中，最具影响的思路是把产权看作是一束权利。产权束主要是源于物品的多样性和在使用物品时能力和目标的不同，主要包括所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等，同时，由于技术的原因和产权界定成本的限制，很多产权是无法被界定的。因此，个体可以拥有一项财产但确不可能拥有该财产的所有权利，也就是说产权本来就是不完备的，现实中的所有者占有的都只是财产的一部分权利。具体到农村产权，与城市房屋产权比较，两者产权都是不完备的。城市房屋产权只是相对于农村产权较完备而已。这种区别可以体现在抵押时具体额度上，而不能作为区分能否抵押的依据。

其次，农村土地产权的排他性。排他性是产权激励机制得以发挥作用的前提条件。目前，我国农村土地产权制度的排他性正日益强化。一方面，明确了土地的承包期限，加强了农民对承包土地的绝对使用权。在不改变农地性质及用途的前提下，农民拥有农地的使用权，并且承包的期限也越来越长。另一方面，部分地区通过授权颁证制度，进一步明确了农民对土地的使用权。如，成都、宁波一些村镇农民被颁布授予了《集体土地使用权证》《农村土地承包经营权证》等产权证明文件。

综上所述，理论方面的分析说明了农民作为土地的使用权主体所拥有的承包权、经营权等各项权利具备了排他性。

（三）风险可控角度

从农民角度看，反对的意见主要来自担心农民失地、失去生活保障的风险。然而，大量的研究表明，农民工资性收入占整个家庭收入的比重持续上升，农民土地的保障功能日渐趋弱。^[6]随着我国工业化和城市化的推进，在工业、企业和城市更高比较收益吸引下，大量农村劳动力不断向工业和城市转移。同时农村经济产业结构的调整，也使得农村第二、三产业逐步发展壮大，农村劳动力不断向非农产业转移，农村务农人员减少，家庭务农收入降低，土地等生产资源在流转等制度作用下也得到重新配置。这些因素相互影响、相互促进，使农民工资性收入得以较快增长，农村土地的保障功能趋于减弱。

从金融机构角度看，风险主要来自于农民违约，抵押物难以处置的贷款风险。对此，首先，风险是指人们所期望达到的目标与实际出现的结果之间产生的距离称之为风险。同理，贷款风险指的是从贷款人角度，贷款业务在经营过程中面临的各种损失发生的可能性。风险强调的是对未来的不确定性，由于这种不确定性是普遍存在的，因此贷款风险本身是普遍存在的，而与是否拥有抵押物无关。其次，创新抵押物处置及其他相关制度能够降低风险。例如，对于抵押物处置可以设计新的抵押物处置制度，通过将房屋回租给农民，让农民交纳租金的方式逐步收回贷款。同时，可以通过限定贷款用途、加强政策补贴、引导等做法降低贷款风险。

综上所述，从三个角度，农村产权抵押都是可行，开展农村产权抵押贷款也是必要的。因此，以下将结合宁波市江北区“两权一房”抵（质）押开展情况展开分析。

三、“两权一房”抵（质）押贷款制度创新的背景及现状

（一）开展背景

党的十七大提出：“推进农村金融体制改革和创新”，党的十七届三中全会又进一步指出：“加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道”。为落实党的十七届三中全会精神，进一步推进农村金融改革和农村金融制度创新，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》（以下简称《意见》），决定在中部六省和东北三省选择粮食主产区或县域经济发展有扎实基础的部分县、市，开展农村金融产品和服务方式创新试点，促进金融机构进一步改进和提升农村金融服务，积极满足多层次、多元化的“三农”金融服务需求，大力支持和促进社会主义新农村建设。

《意见》明确要创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围。原则上，凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。《意见》要求试点从2008年下半年起，在中部六省和东北三省各选择2～3个有条件的县、市，开展试点工作，每个省集中抓好2～3个金融产品创新和推广。试点地区的中国人民银行省级分支机构会同当地银监局统筹协调组织本省的试点工作，试点县的人民银行分支机构和当地银监会派出机构要加强与当地财政、保险和农业管理等部门的协作配合及信息沟通交流，加强试点工作管理，加强试点效果动态跟踪监测和及时报告评估，共同努力保证试点取得预期效果。

在此背景下，从辽宁省法库县开始，各试点地区纷纷开展了以农村土地承包经营权、农村房屋等为抵押的贷款创新。宁波作为试点之一，江北区首先开展了“两权一房”抵（质）押贷款创新的实践，同时余姚市、象山县等都进一步推广了抵押贷款的范围。

（二）开展状况

“两权一房”抵（质）押贷款指农村股份经济合作社股权质押贷款、土地承包经营权质押贷款、农村住房抵押贷款。为进一步了解江北区“两权一房”抵（质）押贷款开展的细则，笔者赴宁波市市区农村信用合作联社做了实地调研。

宁波市江北区于2009年先后发布了《关于开展江北区农村“两权一房”抵（质）押贷款工作的试行意见》和《关于印发农村两权一房抵（质）押贷款工作激励机制实施意见的通知》，并要求各相关单位起草与之配套的政策文件。至此，江北区的“两权一房”抵（质）押贷款正式开展。

农村土地承包经营权质押贷款是指用农户土地承包经营权质押获得的贷款，其期限灵活，一般根据生产周期和实际经营需求确定。宁波市江北区先后出台了《农村土地承包经营权质押贷款试行办法》和《江北区农村土地承包经营权质押登记管理办法》，对贷款抵押人资格、抵押物条件、抵押额度以及抵押物评估、处置等做了详细的规定。内容包括：抵押的土地必须依法登记并由相关国土、建设等单位核发“农村土地承包经营权证”；贷款投向必须用于农业生产、农业开发；土地价值认定及质押登记部门限定为“街道（镇）农村土地流转服务中心”；抵押额度不得超过认定价值的60%等内容。同时，对于抵押物的处置，列出了转让、变现、诉讼和收购等四个办法。

农村住房抵押贷款是以农村住房抵押贷款担保方式申请贷款的一种贷款方式。宁波市江北区出台了《农村住房抵押贷款试行办法》和《宁波市江北区集体土地住房（抵押）流转处置试行办法》，对农村住房抵押要件、相关调解以及法律诉讼等做出了详细的规定。住房抵押要件共有三条：一是住房面积不得小于75平方米；二是需村委会无条件统一抵押和流转，并允许在一定范围内的农户之间流转；三是须到房管部门办理抵押登记手续。需要指出的是，由于农村住房的土地只有使用权，因此在抵押贷款之前，必须先取得江北区建设部门负责办理的农村住房抵押贷款申请核准表。贷款额度根据该住房在抵押期内的折旧、价格变化及处理费用等情况确定，原则可达评估价值的60%。贷款期限较长，短期贷款最长可达1年；中长期贷款一般为1～3年；最长不超过5年。

股份经济合作社股权质押贷款是指用农户在宁波市市区农村信用合作联社的股权质押获得的贷款。宁波市江北区出台了《宁波市市区信用联社股份经济合作社股权质押贷款操作办法》对贷款开展进行具体指导，其最高可达其所提供质押股权面额的80%，贷款期限最长为一年。

此外，江北区还出台了“两权一房”抵（质）押贷款的风险控制、风险补偿以及贷款激励等相关配套机制措施。截至2010年上半年，江北区累计贷款余额达8368. 49万元。

宁波市政府高度重视和肯定此项工作，制定出台了《宁波市农村住房抵押贷款的实施意见》。各个有农村居民的县（市）、区积极借鉴江北区经验，余姚市还进一步把“两权一房”扩大成“三权一房”，增加了“林权质押贷款”。象山县重点推行以“六权”即农村住房、渔船捕捞证、海域使用权、集体非农土地使用权、大型农机具和土地承包经营权（林权）进行抵（质）押贷款，也取得了很好的效果。农村不完全产权的抵押贷款正在积极开展和推广当中。

四、“两权一房”抵（质）押贷款制度存在的问题

“两权一房”抵（质）押贷款的开展尽管取得了骄人的成果，问题也依然存在。

第一，农户抵押物范围扩展的法律依据缺失。从目前金融产品创新的情况看，“两权一房”抵（质）押贷款已经突破法律禁区。目前我国的相关立法对农村土地承包经营权、农村房屋抵押仍采取了严格限制的态度。尽管全国各地的改革试点中普遍强调在办理抵押前的确权和发证，但权利的登记不过是农村产权的合法性公示，为流转提供操作便利，并不能因“有证”推出抵押合法的结论，而且，一旦出现纠纷，贷款合同的法律效力也将受到质疑。

其次，贷款的保障制度不完善。商业贷款对于贷款人信用、抵押物价值都实行严格的第三方认定程序。然而，在“两权一房”实施的过程中，这两个方面存在严重缺陷。一是农民的信用档案尚未完全建立。对于农民信用状况只能采取实地调查式的认定，这一方面增加了贷款成本，另一方面也使得调查数据存在一定偶然性，无法完全真实地反映农民信用状况。二是抵押物价值评估机构缺位。“两权一房”贷款中，土地价值评估交给了农村土地流转服务中心，农村房屋则是由管理城市商品房的房管部门评估，缺少专门的农村土地、房屋评估机构和办法。

最后，对于抵押物的处置缺乏必要的创新。实行办法中虽然对抵押物处置规定了转让、变现，诉讼等程序，但笔者在实际调查中发现，出现的小额的违约贷款最终都是通过协商方式解决。那么，当协商失去作用，是否真要拍卖农民土地、房屋而让其失去保障呢？因此，既要保障违约农民不至于失去生活保障，又要保证银行贷款资金的安全，抵押物处置制度需要进一步创新。

五、政策建议

针对以上存在的问题，文章就建议：

首先，加快立法，明确农村产权抵押范畴。为使农地承包经营权、农房抵押贷款更具现实意义，应尽快破除土地承包经营权抵押法律障碍，把权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的权利。

其次，完善农村产权价值评估及农民信用评级机制。农村产权交易市场需要依靠农村产权价值评估机制才能形成农村产权的合理价格。此外，地价评估本身作为一项因评估协议而产生的法律行为，具有复杂性、技术性和法律性等特点，应从土地评估方法的科学性、评估机构的中立性以及评估业务门槛的准入性等方面优化发展评估系统。贷款机构对农村产权抵押融资业务风险的把握依赖于对借款人信用状况的充分了解，这就要求完善农户和规模经营业主的征信管理。

再次，进一步创新贷款及有关的制度安排。如，创新抵押物处置办法，既要保证贷款资金在违约情况下的安全，又要保证农民不至于失去生活保障和住所。笔者认为对于农村住房抵押物的处置，可以采取回租的方式。即在农户贷款违约的情况收回其住房，但只保留所有权而将房屋使用权回租给农户，农户则以租金的形式逐步返还贷款。

最后，加快农业生产保障制度建设。政府财政部门建立专门的贷款损失保障或补偿机制。在贷款发生违约、农村信用社实现抵押权较困难时，实施抵押物收购或进行贷款风险补偿，弥补农村信用社可能出现的处置亏损和不良贷款；保险部门要在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低农村信用社发放土地承包经营权抵押贷款的风险，实现贷款风险分散转移。创造条件使金融机构愿意进入农村抵押贷款市场。

参考文献

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[2]哈特，等.契约经济学（中译本）.北京：经济科学出版社，1999.

[3]平乔维奇.产权经济学（中译本）.北京：经济科学出版社，1999.

[4]邓纲.我国农村产权抵押融资制度改革的问题与前景——基于成都市相关新政的分析.农业经济问题，2010（11）.

[5]肖诗顺，高锋.农村金融机构农户贷款模式研究——基于农村土地产权的视角.农业经济问题，2010（4）.

[6]王勤伟.农村房屋抵押法律问题探析，2009.

[7]王洪.作为不完全契约的产权：一个注释.北京大学中国经济研究中心学刊，2000（2）.

[8]姜长云.农村土地与农民的社会保障.经济社会体制比较，2002（1）.

[9]姚洋.中国农地制度——一个分析框架.中国社会科学，2000（2）.

[10]孟全省.我国农户房屋抵押贷款融资方式的探讨.农业经济问题，2006（11）.

邱陈，中国银行宁波市分行；熊德平，宁波大学

【注释】

[1]党的十七届三中全会：《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

[2]肖诗顺、高锋：《农村金融机构农户贷款模式研究——基于农村土地产权的视角》，《农业经济问题》2010年第4期。

[3]王勤伟：《农村房屋抵押法律问题探析》，2009年。

[4]2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第十六条。

[5]王洪：《作为不完全契约的产权：一个注释》，《北京大学中国经济研究中心学刊》2000年第2期。

[6]姜长云：《农村土地与农民的社会保障》，《经济社会体制比较》2002年第1期。