镇海区财政支农绩效的实证分析和政策选择

镇海区财政支农绩效的实证分析和政策选择

王信永　黎伦睦

一、镇海区财政支农的概况

财政支农是指农业投入中来自于财政部分的投入，本文主要指财政统计中农业支出的概念，主要包括支援农林生产支出、农林水利等部门的事业费、农业综合开发支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费等。

（一）镇海区财政支农总量分析

1.镇海区财政支农绝对量分析

（1）财政支农总量变化。2001—2010年，镇海区财政一般预算支出共132. 66亿元。其中支农支出平稳增长，累计支出6. 9亿元，从2001年0. 38亿元增长到2010年1. 32亿元，增长约2. 45倍，年平均增长量约1000万元，年平均增长率约14. 8%。其中2010年支农支出占财政总支出比例为5. 2%（见表1）。

（2）财政支农增长与财政经常性收入增长比较。我国《农业法》中规定：地方财政每年对农业投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入增长幅度。从图1中预算内资金统计口径来看，2005年以前五年镇海区财政支持投入未达到要求，但后几年年均投入远超过此规定，说明地方对农业的投入越来越重视，投入趋势正按《农业法》规定加快调整。同时，财政经常性收入增长比较平稳，而财政支农增长波动性较大，说明政府财政支农投入还不太稳定。

表1　2001—2010年镇海区财政支农情况（单位：亿元）

图1　2001—2010年镇海区财政支农与财政经常性收入环比增长趋势

2.镇海区财政支农相对量分析

（1）财政支农占财政支出总额比重。从图2可以看出，镇海区财政支农占财政支出比重呈“V”字型。2001—2005年平稳下降，每年下降约1～2个百分点；2005—2010年总体呈上升趋势，保持在约5%～6%左右的水平。这一水平与国际上一般水平相比，属于偏低。据有关统计资料显示，发展中国家财政支农支出占财政支出的比重一般都保持在10%左右，像巴基斯坦、泰国、印度等国家已经到15%以上。

（2）财政支农占农业GDP比重。从表2可以看出，镇海财政支农占农业GDP比重总体呈上升趋势。2001—2005年上升平稳，保持在13%左右水平；2005—2010年快速上升，并呈现波动变化。说明镇海从2001—2010年以来，财政支农增长速度要快于农业GDP增长速度。

图2　2001—2010年镇海区财政支农占财政支出比重变化情况

表2　2001—2010年镇海区财政支农占农业GDP比重情况（单位：亿元）

从上述统计分析可以看出，近几年镇海财政支农在波动中保持了较高增长幅度，远高于财政经常性收入增长，尤其是2006年以来保持了较高的增长，但由于2005年前增幅相对低导致基数低，镇海区财政支农绝对量还比较低，财政支农还处于较低水平。

（二）镇海区财政支农结构分析

财政支农的结构反映政府支持农业的重点。因财政统计口径在2003年、2006年进行了调整，为保证分析的连贯性，本文将财政支出科目统一调整为事业费、支援生产、农业综合开发、农业基建、农业科技和农业救济等六项，数据采集也按此口径进行了归类调整。

表3　2001年—2010年镇海区财政支农分项目情况（单位：万元）

1.农业基建。从表3可以看出，2001—2010年镇海财政农业基本建设支出达到26454万元，2001年仅为74万元，2010年达6971万元，是2001年的94. 2倍。但从整个支出增长情况看，农业基建支出又是波动上升的，2002—2003年达到1000万以上，2004—2005年又降到1000万元以下，2006年以后大幅增长，上升到5000万元以上。

2.事业费。2001—2010年农业事业费支出为18834万元，支出规模占所有项目规模的27. 3%。从年份看，2001年为572万元，2003年同比高速增长137%，之后增幅趋于稳定，处于2000万元左右水平。

3.支援生产。2001—2010年支援农业生产支出达到15368万元，支出规模处于第二。2001—2004年大起大落，2002年下降56. 2%，2004年又增长180. 9%，之后一直处于1500万元左右平稳水平。

4.农业综合开发。2001—2010年农业综合开发支出仅7099万元，支出规模低于上述三项支出，2005—2006基本上无农业综合开发投入，2007—2008年加大了投入，但2009—2010年减幅较大。

5.农业科技及其他投入。从表3可以看出，镇海区财政用于农业科技及农业其他投入的资金微乎其微，投入严重不足。

（三）镇海区财政支农的管理情况

1.财政支农组织机制。镇海区财政农业支出实行分级管理，同级中又分部门管理。财政农业支出分区级和镇（街道）级两级管理，区级按国家农业财政政策负责全区性农业支出安排及农业转移支付的支出安排，镇（街道）级负责乡镇农业财政支出的安排及管理。

2.财政支农投入机制。区财政部门遵循农业法规定通过一般预算每年安排足额的财政资金用于农业支出；通过政府筹集的政府基金，按设定用途专项用于农业相关支出；通过农业投资公司开发运作对农业进行市场化投入；通过财政转移方式支付安排农业建设资金。此外，还通过配套投入、财政资金贴息、以奖代补等形式进行间接投入。

3.财政支农支出机制。完善财政支农资金分配机制，将国库集中支付、政府采购、公告公示、专家评审引向资金分配的全过程。在资金管理上，出台了加强财政支农资金的若干文件，确保每项资金和项目支出、每个管理环节都有制度覆盖。

4.财政支农监督机制。通过改革农业财务管理体制、对农口事业单位实行财务改革、创新财政支农资金监督机制和开展财政支出绩效评价等，促使农业项目实施单位按规定管理、使用财政支农资金。

二、镇海财政支农效益的实证分析

（一）镇海区财政支农的定量评价

1.财政支农规模效益评价。选用农民收入弹性系数和农业GDP弹性系数对财政支农效益进行评价，即财政支农增长1%，引起农民人均收入或农业GDP增长的百分比。根据2001—2010年镇海区财政支农资金总量、农民人均年纯收入及农业GDP的数据，算出同期和滞后一期各年份农民收入弹性系数和农业GDP弹性系数，见图3、图4。

图3　当期及滞后一期农民收入财政支农资金弹性系数

图4　当期及滞后一期农业GDP财政支农资金弹性系数

观察图3、图4，可以看出：农民收入弹性系数的变化趋势和农业GDP弹性系数的变化趋势总体上趋势相同。这说明：第一，财政农业支出的增加对农民收入和农业GDP的影响基本相同。第二，两种弹性系数的波动幅度均比较大。这说明财政支农资金投入效益情况不稳定，时好时坏。第三，滞后一期两种弹性系数，多数年份大于当期值，可以看出，政府财政农业支出效益具有较大的滞后性和隐蔽性。

2.财政支农结构效益评价。2001年至2010年，镇海财政支农所有项目支出中，农业基建、事业费、支援生产支出占主要部分，占到支农支出的89. 1%；农业综合开发支出占10. 3%；农业科技支出只占0. 6%，份额非常小，基本上没有投入。这种投入结构，基本上突出了重点。但也还存在一定的不足：一是农业事业费支出比重相对偏高。从近几年财政农口事业费支出比例的变化看，尽管财政支出中农口单位基本支出比重有所下降，但支出比重还达27. 2%。二是农村基础建设投入不平衡。对农村基础建设投入占财政支农支出的较大比例，农业基本建设大量投入促进了农业生产能力提高和农业可持续发展，但与支援农业生产、农业综合开发等财政直接支农项目总量相比，比重还相对偏高。而且这些支出中，农业品种改良、农田水利以及节水灌溉等中小型基础设施建设投入所占比重较小。三是对农业的科技投入太少。据统计，政府对农业科技投入增加1元可以使农业增加值增加11. 87元，国际上农业科研经费投入占农业GDP的比重平均为10%左右，发达国家为12%左右，最高的则达到了15%左右。目前镇海仅为0. 6%。由于农业科技投入不足，导致农产品科技含量低，市场竞争力不强，造成农业劳动生产效率不高。

3.财政支农资金管理效益分析。镇海区财政支农管理制度较为健全，管理较为规范。从2010年镇海区专项检查情况看，各单位都按照各自职责，按规定使用财政资金，未反映有虚报冒领、截留挪用财政资金、贪污受贿违法行为，但也还存在一定的问题，管理效益还有提升空间：一是预算管理强度不够，导致资金使用随意性强。二是资金使用重点不突出。一些专项支农资金存在多头管理的问题，导致资金管理分散化，难以发挥资金的规模效应。三是支农资金在途时间长。部分补助款镇（街道）没有直接发放到农户，而是由村干部代领后再发放，造成发放环节增多。四是部分项目缺少管理制度。支农资金使用监督和效益考核办法不够完善，缺乏系统性和责任约束。

（二）镇海区财政支农个案分析——农业产业化项目补助绩效评价

1.项目情况。2008—2009年，镇海区共立项安排农业产业项目47个，总投资7829. 5万元，其中区财政列入产业化项目补助资金1681. 45万元（见表4）。

表4　镇海区农业产业化建设项目安排情况

2.项目绩效分析。（1）经济绩效。一是带动社会投入大。如2008年，镇海区农业产业化项目共完成投资4430. 3万元，其中区补资金1070. 11万元，带动投资3360. 19万元，资金带动率达到314%。二是项目实施效益明显。如两年中全区主要花木企业新增种植面积479亩，主要花卉基地平均亩产值达到10. 2万元，平均每亩创造净利润3. 67万元。（2）社会绩效。如蔬果产业化项目直供市场各类新鲜蔬果2. 06万吨，满足社会经济发展和城乡居民生活消费的需求。同时，通过规模化经营，土地流转率达到75. 48%，带动经济薄弱村3个，示范推广新技术、新品种面积达到2206亩，开展农民科技培训2464人次。（3）生态绩效。强化标准化、清洁化和绿色无公害化生产，有效减少农业面源污染，2008年以来，新增测土配方施肥面积1366亩，新增病虫害生物防治面积975亩，新增节水灌溉面积1727亩。

3.存在不足。一是项目建设科技投入比例较少。根据2008年和2009年度农业产业资金安排，80%以上资金主要用于改善产业园区（带）的基础设施和扩大规模上，科技投入相对较少，造成农业产业化经营科技水平低、农产品深加工水平较低。二是项目建设进展存在不平衡。由于项目建设计划和补助资金下达时间、生产季节性强、个别项目前期准备工作不够充分，并受自筹资金到位和土地落实等情况影响，部分项目未能完全按计划完成建设任务。三是存在重项目争取、轻实施监管现象。在项目建设计划下达后，部分项目工作措施和配套制度政策没有很好落实。四是项目资金利用程度有待提高。个别项目建设存在“规模小”和“低水平”的状况，项目带动能力不明显。

综合以上分析，从宏观层面看，镇海区财政支农取得了较好的效益，在财政支农资金的支持下，万亩优质高产粮食基地、九龙湖蔬果园等一批农业产业基地建设稳步推进，同时提高了农民的经济收入，城乡居民收入差距由2001年的2. 12∶1缩小为2010年的1. 99∶1。但从财政支农资金的规模、结构及管理等微观层面分析，镇海区财政支农效益水平还不够高，并没有完全发挥它应有的支农效果。因此，要加速解决“三农”问题，加快社会主义新农村建设，必须尽快探索相应的对策措施，以提高财政支农资金的整体效益水平。

三、镇海区财政支农存在问题和原因分析

（一）镇海区财政支农面临的现实困境

1.支农资金供需存在矛盾。一是由于历史欠账较多，农村水利等重点难点问题需进一步突破。二是财政支农资金规模尚未形成积聚效应。从支农资金增长数量和质量看，镇海区财政支农还缺乏内在增长动力，支农资金增长的机制还有待健全。三是财政农政策的导向作用凸现不明显，在吸引社会资金投入引导作用还不强。

2.财政支农资金的结构安排不尽合理。一是生产性支出与非生产性支出不平衡。当前财政支农投入中，27. 2%左右用于人员供养及行政性开支比例偏高，而且在生产性建设中，用于大中型水利等工程建设投入比重较大，农民直接可以受益的中小型基础设施建设的比重较小。这一结构趋势在财政规模有限的情况下，直接削弱财政对农业生产环节的支持能力。二是直接用于流通环节补贴过高。用于粮、油等方面流通的补贴，占政策性补贴支出的70%左右。以粮食补贴为例，财政耗费7元钱，农民才得到1元，对农民增收的贡献太小。三是资金使用分散，部门支农政策性资金各自为阵，分散使用。

3.财政支农管理效率还不够高。一是部分项目资金安排缺乏科学论证，使用缺少严格监管。同时，项目在申报、审批方面没有经过全面公示，对项目和资金的使用还没有形成事前、事中和事后监督机制。二是投入方式存在缺陷。目前以补助和直接投入为主要形式，兼有以奖代补，而国家鼓励和要求的投资参股、支持保险等方式资金安排相对较少。三是部分项目计划建设和资金拨付存在时间差。资金拨付不能完全及时到位，使有限的专项资金没有发挥应有的使用效益。

（二）镇海区财政支农机制问题的成因分析

1.财政收支矛盾突出是财政投入总量不足的主要原因。一是受财力有限的制约。2003—2010年镇海区地方财政收入占一般预算收入的平均比重为48. 2%，地方可用财力占一般预算收入的比重还不够高。另外，除农业外，目前国家有政策规定对财政预算安排有特殊要求的有教育、科学、卫生、计划生育等，在安排预算时，只能根据财力可能统筹考虑各项支出的资金需求。二是财政资金投入“三农”在具体操作层面还存在一定问题，主要是“三农”支出占财政总支出的比重没有具体可操作的制度规定；中央提出的“三个高于”和“三个主要”的政策，由于没有细化的指标和操作办法而难以真正落实。

2.制约社会资本投入农村农业领域的因素比较多。（1）制约工商企业投入“三农”的主要因素：一是用地指标制约。农业加工业项目由于单位面积投资少，导致农业企业难以拿到用地指标。二是缺乏风险管理机制，不少工商企业进入农业有畏难情绪。三是劳动力市场不稳定，存在用工紧缺的情况。四是税收负担比较重。如目前农产品加工企业收购环节增值税进项抵扣率低于工业企业，增加了负担。五是出口技术壁垒日趋森严。（2）金融支农上，农民和农业企业获取贷款难，原因主要有：一是有效抵押物少，抵押担保难。由于农村的主要资产土地、房产和农机具根据银行规定均不能作为有效抵押物，农民和企业要想获取信贷资金十分困难。二是农业的自然和市场高风险属性制约了金融机构放贷的积极性。（3）制约村集体投入“三农”的主要因素是多数村集体经济实力不强，缺乏投入资金。（4）制约村民投入的主要因素是农业比较效益低、风险大，资金实力不强，贷款难。

3.支农组织机构条块分割，导致支农资金分配偏差。在现行管理体制下，镇海区对上级安排的财政支农资金没有安排调整权，只对本级财政支持农业资金具有行政分配管理权限。在本级安排的资金中，有关业务主管部门分别掌握着部分支农资金，没有明确划分各自的投资范围和内容，致使一些项目交叉（见表5），导致了财政支农资金使用效能低，难以统一监督、管理和协调。

表5　镇海区部分农业项目责任部门划分情况

4.财政支农监管机制还存在缺失。一是农业财政财务监管力量薄弱。镇海农业财政财务管理的主力军是乡镇财政工作人员，但目前人员年龄层次、知识结构及专业水平离财政财务监管要求还有差距。二是缺乏科学考核体系，支农难以反映成果，特别是对指标的运用，存在着只反映，不考核的现象。三是财政支农评价机制还未有效落实，对支农资金的动态管理缺乏有效手段。此外，在支农资金的监管上协同机制不够完善，还未形成全方位覆盖的网络化的有效监督机制。

四、完善镇海区财政支农政策的建议与对策

根据农业和农村经济发展形势及财政改革的要求，针对镇海区实际，建议建立一个“适应公共财政要求的、效益型的四元财政支农模式”，模式应包括四个子系统：支农资金筹集体系、支农资金分配体系、支农资金管理体系和支农资金绩效评价体系。这四个子系统构成一个相互联系、贯穿支农资金使用整个过程的有机整体。

（一）完善支农资金筹集体系

1.建立财政支农资金投入稳定增长机制。一是确保预算内支农资金稳步增长。切实按照中央提出的“三个高于”和“三个主要”的要求，调整财政分配政策，在稳定现有各项农业投入的基础上，将新增财政支出和固定资产投资向“三农”倾斜，努力增加预算内支农资金。二是广辟途径，拓宽财政支农资金的筹资渠道。如加大政府性基金筹集力度，加强水利资金、土地开发资金等预算外资金的征收管理。确保土地出让金的支农支出，提高国有土地有偿使用净收入用于支农支出的比例。三是积极争取上级资金。进一步充实和完善农业项目，以优势项目争取省、市财政支农专项资金上对镇海区农村建设的支持。

2.建立引导社会资金对农村建设的投入机制。一是合理界定财政支持新农村建设的领域和环节。按公共财政要求，正确处理政府与市场的关系，充分发挥市场配置资源的基础性作用。二是制定引导社会资本投入农村建设的财政优惠政策。如采取农业保险补贴、贷款贴息和适当延长贷款还款期限等措施，加强对农业企业的金融支持，鼓励工商资本发展农家乐、农业休闲观光游和农产品精深加工业。完善金融支农体系和政策，结合镇海实际，可考虑采取如下措施：支持农村合作金融机构发挥金融支农主力军作用，加强对农村合作金融机构的协调和服务；完善贷款担保机制，贷款担保可使支农资金放大2～5倍，进一步支持加大股金投入，争取更多农业龙头企业、合作经济组织入股，扩大股本，充实资本金；建立金融支农风险补偿基金。三是改进财政投入方式。根据项目性质和受益范围，采取“民办公助”、财政贴息、财政补助和以奖代投方式，最大程度引导农民和企业增加投入。

3.加大放活农村体制的财政支持力度。一是完善农村土地流转制度，研究制定土地入股、抵押政策措施，创造有利于规模经营的制度环境。二是支持农业保险制度创新。完善保费补贴方式，支持政策性农业保险公司的发育和发展，建立健全农业灾险的分担机制。三是支持农业专业合作组织发展，提高农民自我服务能力。

（二）完善支农资金分配体系

1.加大资金整合力度。一是加强规划引导和规划整合，在涉农投入规划编制过程中，财政部门要提前介入，解决各规划之间相互冲突、重复以及规划与政府财政承受能力脱节的问题。二是整合财政支农政策。对政策实施效果不大或相类似的政策进行融合，集中支农财力提高财政政策的支农效益。三是整合财政支农资金。按照“资金渠道统一归口，资金使用用途不变，各负其责”的原则，把各部门性质相似、功能相近的支农资金整合起来统筹安排使用。建议整合财政支农资金的主要途径有：搭建现代农业发展资金整合平台，将有关部门用于粮食生产、农业基础设施建设、农业科技推广、农业产业化、农业专业合作组织等方面的资金，整合为“现代农业发展”资金；搭建农民教育与培训的资金整合平台，将农村劳动力转移培训、农村科技培训、农业职业教育等资金整合为“新农村农民教育与培训”资金；搭建农村公共产品供给资金整合平台，将农村新型合作医疗、农村计划生育奖励、扶贫资金以及乡村道路、农村沼气、人畜饮水等“六小工程”资金，整合为“农村公共事业发展”资金。

2.突出资金支持的重点。一是完善促进农业生产发展的补贴政策。加大对农业生产环节的补贴，增强农产品政策性补贴转作直接补贴资本的能力。将发展特色农业、优势农业，作为新一轮农业结构调整的方向，加大对名、优、特产品的生产和基地建设的补助力度，增强农业生产能力。二是适当减少农业事业费支出，腾出财力用于增加“三农”投入。三是加大农业基本建设投资力度。合理调整农、林、水等投入比例，增加对农业基础设施和生态环境建设的投入。重点支持以水利工程建设，改善农业生产条件。同时，积极支持与农业生产、农民增收关系密切的中低产田改造、优势特色农产品生产配套机械等农业基础设施建设。四是支持农业科技和农技推广。财政对农业科技三项费用的投入比例要提到财政支农投入总额的2%以上。五是支持农业社会化服务体系建设。

3.健全财政支农资金分配方法。一是建立财政支农项目库，并按预算年度发出项目指南，据此确定每个年度支持的重点和范围。二是建立专家支持系统。搞好项目预算管理，邀请相关专家参与，发挥相关行业专家的作用，形成专家评审制度。三是制定支出标准和项目预算编制模式。打破基数分配的传统理念，根据不同的支农资金特定的工作目标、任务，确定资金分配所应考虑的因素，更多地采用因素分配方法。注重政策透明，把资金分配方法予以公开，努力实现分配环节的客观、透明、公平、公正。

（三）完善支农资金管理体系

1.完善制度建设。全面清理、完善现有各项支农资金和农业财政管理制度，围绕支农项目的立项、选择、实施、后续管理等环节，加强管理制度的有机衔接，逐步建立科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理制度体系。

2.改革拨付机制。完善国库集中支付和政府采购制度，推行财政支农资金报账制管理，建立财政部门和主管部门协同共管、权责分明的支农资金管理责任制。严格按“以收定支，量入为出，量力而行，收支平衡，略有结余”的原则来编制预算，加强预算内和预算外资金的管理，严格控制各种不合理开支。

3.建立财政支农资金管理信息系统。通过信息化手段，把完善资金管理制度和改进资金监管手段结合起来，把事前、事中、事后的管理工作统一协调起来，为建立投入产出评价和统计分析体系，完善财政支农政策奠定基础。

4.构建有效监督网络。引入监督制约机制，建立包括财政监督、人大监督和公众监督在内的立体监督体制，切实保证财政支农资金使用的安全有效。在稳定农业财政财务监督管理队伍基础上，引进专业人才提升管理水平，加大各级农业财政财务管理人员的更新和流动。

（四）完善财政支农绩效评价体系

建立资金项目支出预算绩效评价制度。重点要建立专项资金项目绩效评价工作信息库，系统收集项目立项决策、项目实施协议、资金到位和使用情况、项目建设进度和实施结果、竣工财务决算和验收报告、投资效益及存在问题等监测数据和评价资料。根据财政支农资金管理的需要，运用经济学、管理学和统计学等有关学科的知识，构建实用型财政支农资金使用评价指标体系，具体操作上可采取对财政支农资金使用效益的实证量化测评，将经济效益、社会效益和生态效益实行效益“三统一”进行构建综合指标体系，建立财政支农资金使用效益综合评价数学模型，在分项目评估基础上进行加权，然后评估财政支农资金使用总体绩效。通过指标建立，形成比较完善的以提高资金使用效益为目标的绩效评价体系。

王信永系宁波市镇海区政府办公室主任；黎伦睦系宁波市镇海区财政局办公室主任