加快宁波市产业结构调整优化的财税政策研究

加快宁波市产业结构调整优化的财税政策研究

潘剑亮　张峰平

加快产业结构调整优化，成为宁波突破经济发展瓶颈的关键，且被列入宁波市今年提出的“六个加快”中。宁波市区域产业结构特点差异较大，各自的优势和劣势不尽相同，本调研课题通过分析宁波市主要区域的产业状况，提出适合宁波的产业结构调整优化路径，细化财税支持政策，构建起加快产业结构调整优化的财税政策体系。

一、宁波市经济发展和产业结构现状

（一）从宁波经济发展总体状况判断必须加快促进产业结构调整优化

宁波市2010年全年实现地区生产总值5125. 82亿元，三次产业的比重为4. 2∶55. 6∶40. 2。但是，以工业占重要比重的第二产业的快速发展对能源、环境提出了更高的要求，尤其是临港工业项目中石化、钢铁、电力等占了相当大比重，而这些重化工业主要以一次能源煤炭和石油为主，受环境资源瓶颈的影响，以及第二、三产业之间缺乏联动，一定程度上制约了宁波经济的快速发展。按照产业结构调整优化理论，产业之间不能协调发展，就会阻碍国民经济效益最优目标的实现，这就需要积极介入产业结构调整，加快经济转型升级。

（二）宁波市产业结构现状

1.第一、二、三产业发展现状

第一产业：农业已基本实现产业化、合作化、规模化。现已逐步形成了粮经结构合理、产品加工覆盖面广、优势产业明显的产业格局。但是与中央提出的加快建设社会主义新农村，率先实现农业农村现代化的要求还有不少差距。

第二产业：随着一大批临港工业项目相继上马投产，宁波的临港工业快速发展，基本形成了以石化、能源、造纸、钢铁等行业为主的重化工业体系（见表1）。同时形成了电子信息、装备制造、精密仪器仪表、汽车及零部件、新材料、纺织、服装、家用电器、精细化工与生物、模具、文具等10大优势制造业。但是以高耗能、高污染的临港重化工业为主的第二产业发展现在面临着严重的环境资源瓶颈，同时装备制造业创新能力还不够强大。

表1　2009年宁波规模以上临港工业各项经济指标

数据来源：《宁波统计年鉴》（2010）。

第三产业：近几年，随着产业结构调整，支持第三产业发展的政策措施的逐步到位，第三产业保持了向好的发展态势，增加值、税收和投资等各项经济指标保持了逐步增长的势头，服务业在国民经济中的作用和地位日益突出（见表2）。但是，服务业发展的社会氛围仍需强化，从政府层面到企业，对服务业的生产性功能和在国民经济发展中的地位和作用的认识还不到位。服务业人才短缺，产业集群服务供给还存在很大瓶颈。

2.宁波市区域产业结构现状

宁波市区域产业结构特点差异比较明显。既有重化工业、临港大工业发展较快的地区，又有具有丰富旅游资源的地区，也有经济发展较慢需要保护自然资源的地区，典型的如镇海区、北仑区、慈溪市、奉化市等地区（见表3）。镇海区第二产业占比高，第三产业占比低，且以石化产业为主；北仑区第二产业占比明显高于其他区域，已基本形成了以临港工业为主导，传统优势产业为依托的产业格局；慈溪市第二产业发展相对较快，而且块状经济比较发达，形成了家电、轴承、汽配、轻纺化纤、装备制造等特色鲜明的块状经济；奉化市第三产业占比明显高于其他区域，而且高于全市41. 2%的比例，其中一个原因是奉化的旅游资源丰富，带动了第三产业的发展。

表2　宁波2009年部分服务业增加值及其比重

数据来源：《宁波统计年鉴》（2010）。

表3　2009年宁波部分区域产业结构现状

二、宁波市加快产业结构调整优化的路径选择

宁波市“十二五”规划中提出要促进第一、二、三产业的联动发展，“着力构建现代产业体系”，显著提高产业核心竞争力。第一产业要积极发展现代农业。第二产业要大力推进工业转型升级。择优发展临港工业，改造提升传统产业，培育发展战略型新兴产业，发展现代海洋产业。第三产业要加快发展现代服务业。这突出了整个宁波地区的发展特点和发展优势，但是具体到特定的区或县（市），就存在一定的局限性。因此，在加快产业结构调整优化过程中，不同的地区要抓住自身的发展优势和地区特点制定目标和方向，同时选择适当的载体，而不是仅仅关注三次产业比重的数字。

（一）着重地区发展优势进行产业结构调整，进而实现全市产业结构调整优化

镇海、北仑等具有重化工业发展优势的地区，要在增强重化工业内在素质和内生动力的同时，发展相关生产性服务业。镇海要在发展壮大以石化和先进制造业为主体的现代工业基础上，发展镇海具有比较优势的港口物流、金融服务等生产性服务业。北仑区要推动临港大工业纵向完善产业链，横向发展产业集群，促进北仑工业制造业的联动发展，进而带动与港口和制造业相关的生产性服务业发展。生产性服务业的大发展将反过来提升北仑制造业的发展水平。

慈溪、余姚等块状经济发达的地区，要着重产业集群化发展，从而带动相关服务业发展。

奉化、象山等具有丰富旅游资源的地区要着力开发旅游资源，发展旅游业及相关产业，提高第三产业的比重。

海曙、江东、鄞州等中心城区应该是发展现代服务业的先行区、示范区，要重点发展商贸商务、金融保险、现代物流等现代服务业，加快城市综合体、现代服务业基地、总部经济基地等建设，发展成为宁波现代服务业的示范区，服务整个宁波经济的发展。

（二）宁波市产业结构调整优化的载体

产业结构调整优化不仅指第一、二、三产业之间的比例关系调整，还包括第一、二、三产业自身的结构高度化和效率提高。产业结构调整优化，并不是压制某个产业的发展来提高另一个产业的比重进而改变三次产业的比重，而是促进三次产业的协调发展。发达国家的经济发展经验表明，工业经济发展到一定阶段，其提升再发展的关键是与工业相关的生产性服务业发展水平高低。结合前文分析的宁波产业结构现状，压缩第二产业的空间不大，产业结构调整优化就表现为第二产业内部的优化升级，如壮大龙头企业、培育上市公司，块状经济的产业集群化，和现代服务业的大发展。

1.壮大龙头企业。龙头企业在行业里对其他企业具有很强的号召力，有一定的引导、示范作用，并能带动相关营销、物流等中小服务业企业发展。宁波以中小企业为主，平均企业规模相对偏小，生产规模和技术能力受到较大制约，承担风险能力较弱，在创新发展方面需要有龙头企业的引导和示范。因此，在产业结构调整优化过程中，要培育和壮大龙头企业，带动产业升级发展。

2.鼓励企业上市。宁波2008年开始制定鼓励企业上市的政策，到2011年9月末，全市共有上市企业48家，其中A股上市企业38家，2012年计划将有25家企业申报上市。企业上市不仅意味着融资方式的改变，更是企业和产品获得市场的认同，将有效促进企业及其所在行业的创新发展。通过鼓励企业上市，可以提升产业层次，优化产业内部结构，因此应作为宁波市产业结构调整优化的一个重要载体给予充分的政策支持。

3.推动块状经济向产业集群化发展，进而形成产业集聚区。块状经济主要是一种生产配套型产业集中，还不是市场型的产业集聚。现代市场型产业集聚需要以生产链集聚（纵向和横向）、市场集聚、服务集聚、技术研发集聚、销售渠道急剧、融资集聚、信息平台集聚为基础，以相关基础设施和相应的公共服务平台支撑，形成产业之间和企业之间的深度关联整合，而块状经济只是简单的地域生产型集中。因此，宁波产业结构调整优化的一个重要表现就是产业集群化发展和多个产业集聚区的形成。

4.推进产业间的融合互动。由前文分析可知，宁波的第二产业发展较快，而且以制造业和重化工业为主，因此产业结构调整优化也要注重产业间的融合与互动。发达国家的经验表明，制造业的高端化发展离不开生产性服务业的发展，特别是现有主导产业中研发设计和营销服务等高端产品链环节发展，需要通过生产型服务业的发展来实现。宁波的重化工业规模为新兴产业提供了重要的发展空间，而新兴产业的发展将支撑重化工业的提升发展。

三、加快产业结构调整优化财税政策的国际借鉴

美国在产业结构升级过程中，加大了对信息产业持续高强度的投入，加强科技教育、保护知识产权；另一方面运用抵减应税收入措施从鼓励投资、增加就业、激励研发、加强环保、开发能源和改造旧厂房等方面大力支持改造传统产业。日本采用了降低个人所得税、减少国家税收成为刺激消费、优化需求结构等重要经济手段来调整优化产业结构。韩国在20世纪60年代，对出口相关部门实行税收优惠，成功推行了外向型经济发展战略。70年代，出台了海外投资风险准备金和出口风险准备金制度，减少了对出口的税收优惠，相应的税收政策由外向型转为内向型，对重化工业的税收优惠政策得到加强，为资本和技术积累创造了条件。80年代，重点鼓励企业从事研究开发和促进中小企业发展，对研究与开发支出的税收优惠程度不断加强。新加坡在税收制度上实行直接税和间接税并用的复税制，并根据不同时期的经济发展重点，利用税率和征税范围的选择性变化，鼓励投资、引导新兴工业发展。

四、加快宁波市产业结构调整优化的财税政策

在产业结构自发调整的同时，强化财税政策对经济发展的支撑作用，从解决影响经济发展的结构性问题入手，找准着力点，抓好突破口，加快产业结构调整优化。

（一）加快产业结构调整优化的财税政策应遵循的要点

1.财税支持政策的执行不改变市场的主导地位。在经济发展过程中，市场机制对资源的配置比政府有更高的效率，财税政策措施也要借助市场机制发挥对经济的支撑、保障、引导作用。要加快产业结构调整优化，依靠的是主体是企业，财税政策主要是通过改变资源要素的市场成本，影响市场经济主体的行为，促进各个产业的提升优化，进而实现各产业之间的协调发展，促进经济可持续发展。财政资金的投入要注重发挥“四两拨千斤”的作用，税收政策主要通过改变经济行为成本来引导企业主体的市场行为。

2.财税支持政策要形成政策体系并进行动态调整。经济发展到一定程度，产业结构调整优化就成为促进经济可持续发展的关键，而且伴随长期的经济发展。财税支持政策措施之间要相互配合，形成比较严密的政策体系，以提高政策效应。财税政策在注重实现引导科技进步、保护环境、实现产业结构优化、创造良好的经济发展环境等长期目标的同时，也要注重在实现短期目标中的作用，如通过政府采购推广节能环保产品，及时调整财政价格补贴政策以改变企业的成本和价格，改变资源的需求和供给。财税政策既要着眼于长远，又要结合短期目标进行及时调整，使整个政策体系稳定且与经济形势紧密结合。

3.地区财税支持政策要各有侧重，分类指导。产业结构调整优化是今后一段时期财税政策调控经济发展的主要方向和目标。但是各地区经济发展水平和自然禀赋条件存在差异，财税支持政策要各有侧重，注重发挥地区的发展优势和特点。对工业、制造业发达的地区，要支持其支柱产业的高端化和优化发展；对第三产业发展相对较快，如具有丰富旅游资源的地区，要通过转移支付等政策支持其保护生态环境，发展旅游业等服务业，鼓励相关高端服务业的发展。

（二）近期加快产业结构调整优化的财政政策措施

1.支持农业发展方式转变的财政政策

一是通过调整财政投入重点、加大财政投入力度，发挥财政资金导向作用，奠定农业可持续发展的财力基础。二是围绕提升农业层次、提高市场竞争力和实现农业可持续发展的目标，发展现代特色农业。三是大幅度提高农业科技的财政投入比例，加强科技支撑，推动农业发展方式转变。四是推进农业社会化服务，构建农业产业保障体系。

2.大力发展高新技术产业，提升改造传统产业，促进第二产业由大变强的财政政策

（1）重点加大对科技、人才等的扶持力度，缓解第二产业发展的要素制约。一是支持自主创新。支持建立以企业为主体的技术创新体系，完善和落实支持企业自主创新的各项财政政策，引导和支持创新要素向企业集聚，推动企业自主创新，促进产业结构优化升级。如，为鼓励企业与高校和科研院所的产学研资合作，对产学研资合作共建的研发机构，及其研发项目优先资助；对高校和科研院所走进企业定向开展科研或技术攻关的项目，实施财政奖励政策；支持企业工程（技术）中心建设，对市级及市级以上的工程（技术）中心，给予50万～300万元的财政补助。二是加强人才支撑。统筹各类人才发展资金，大力培养学科带头人、科技领军人才和高层次创业人才，推动“人才强市”战略的实施。一方面从提高劳动者素质的角度出发，继续实施积极的就业政策，完善劳动者培训补贴制度，加大职业培训投入；另一方面，实施企业经营管理人员素质提升计划，支持高职院校实训基地建设，培养管理型创新人才和高技能人才。同时对我市科学技术活动中作出突出贡献的单位和个人，实施政府表彰——市级科技创新特别奖、科学技术进步奖和科技创新推动奖。

（2）鼓励和支持节能环保、新能源、新材料、新医药、生物、信息等战略性新兴产业发展。在节能环保方面主要是抓住高耗能行业的节能减排，实施一批重大节能减排改造项目，对进口节能降耗产品和技术用于市内签订节能降耗责任状的单位，给予一定的财政补助；支持重点节能产品、工艺（建筑节能）推广应用和重点减排项目，研究与节能减排量相挂钩的以奖代补方式，奖励节能减排量突出的项目。在新兴战略性产业方面，整合科技专项资金，逐年增加财政投入，按照统一部署、分部门实施的办法，优先支持新能源、新材料、医药生物、信息等产业的发展。在此基础上建立引导资金支持项目与商业银行的沟通机制，引导商业银行积极向新兴战略产业项目发放贷款。同时加速新兴战略产业与现有产业的融合发展，如新兴战略产业与重化工业的融合发展，信息产业与工业的融合发展，通过支持重点产业信息技术应用、嵌入式改造、系统集成的重点信息化示范项目，以信息化带动工业化。

（3）根据宁波海洋经济发展规划，尽快制定和完善推进海洋经济发展的财政政策。财政部门要增加财政性资金投入规模，支持港口体系、重点集疏运通道、港口物流园区等重点基础设施建设；积极争取国家相关部委对宁波海洋经济各区块、各行业的专项扶持，促进相关行业的发展；设立海洋经济和渔业新兴产业补助专项资金，主要用于支持我市海洋经济、渔业科技创新能力提升；营造良好的投融资环境，吸引外商、民间资本、金融资本等参与发展海洋经济的积极性。

3.大力发展生产性服务业等现代服务业是宁波产业结构调整优化的重中之重，因此财政政策的支持非常重要

一个国家的制造业竞争力不仅是产品研发设计、制造水平和能力，还应包括从市场调研到售后服务乃至产品服务的能力。一些发达国家的企业对下游部门的服务范围不断拓展，服务内涵不断延伸，服务正成为新的价值源泉。首先，财政部门要设立生产性服务业发展专项资金，支持物流、信息服务、金融服务、科技服务、商务营销、产品展示、检验检测、咨询培训等全方位服务第二产业发展的生产性服务业，促进产业链向“微笑曲线”的两端延伸，重点在现代物流、金融服务、科技服务、信息服务、商务服务等产业取得突破性进展。其次，要推进服务业集聚区建设。中心城区要重点发展总部经济、金融中心、展览设计等关联度大、带动作用强的服务业；其他区域要结合资源、区位和产业特点，有重点地发展港口物流、休闲旅游、国际贸易等产业。培育一批具有较强资源整合和辐射带动功能的现代服务业集聚区，使全市服务业错位发展、相互补充、形成体系。这就需要财政政策重点支持现代服务业基础设施建设，同时出台吸引现代服务业人才等各种服务业要素资源的财政优惠政策。

（三）优化产业空间布局结构，发挥地区优势

1.推进宁波主体功能区建设。产业结构调整优化须统筹考虑宁波的产业分布、经济分布、国土资源利用、资源环境承载能力、发展潜力等因素。主体功能区是党的十七大、国家“十一五”规划纲要提出的贯彻落实科学发展观、优化国土开发格局、促进区域协调发展的重要战略举措。宁波的主体功能区建设要充分发挥自身的港口海洋资源、制造业等优势，优化资源配置，主要建设中心城区、镇海北仑等优化开发区，东部新城区、鄞州新城区、江北和东钱湖旅游度假区部分区域等重点开发区，森林覆盖地区、农田水网地区、穿山南近海地区等限制开发区，水源涵养区域、自然保护区、森林公园、滩涂湿地、生态廊道等禁止开发区。结合产业结构调整优化，在四类区域的建设中，财政政策要引导产业自身的优化发展和产业空间布局的优化发展。对重点开发区，要鼓励区域内产业的高度化、协调发展，发展成为在全国有一定影响力甚至在全世界知名的产业集聚区。对于限制开发和禁止开发区要引导其发展适宜的产业，进而促进全市的产业结构优化，一是利用财政体制的激励引导功能支持限制开发区和禁止开发区的发展；二是完善转移支付办法，优化转移支付结构，缓解禁止开发区的财政收支困难；三是探索建立横向的转移支付办法，集中部分财力，对重点欠发达地区实施重点扶持。

2.完善生态补偿机制，建立生态文明。生态文明建设是宁波转变经济发展方式，促进产业结构调整优化的重要抓手。一是财政要进一步完善生态环保财力转移支付制度，优化包括森林、水体、大气等生态环保基本要素指标体系，加大奖罚力度，引导和鼓励欠发达和重点流域、重点森林保护区域等地区保护好自然生态环境。二是要设立生态补偿专项资金，完善生态补偿机制。宁波已出台《关于建立健全生态补偿机制的指导意见》，规定跨区域的资源环境所产生的成本和效益由相应的地区承担和享受，受益地区应该为付出地区提供必要的资助。使用受益者有责任对提供优良资源环境的地区和群众进行适当补偿，并承担相应的生态修复和污染消除责任。生态补偿专项资金使用渠道制定或调整资金使用政策，着重向重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，特别是要优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目。三是逐步推行排污权交易。按照“谁污染、谁付费，谁投资、谁受益”的原则，积极探索排污权等资源环境权益的市场交易机制，逐步建立区域内水污染物、二氧化硫等空气污染物排放指标有偿分配机制，在排污总量控制和污染源达标排放的前提下，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。

（四）加快产业结构调整优化的税收制度选择

需求结构调整在经济发展中具有重要的作用，税收政策是调整需求结构的重要手段，充分运用税种、税率及税收优惠对需求结构进行调整，可以纠正和避免投资和消费比例失衡。新加坡和韩国的实践显示，为适应经济发展战略特别是产业结构的调整而进行税制改革，使激励的对象和内容随着政策重点的转移相应调整，是非常重要的，同时还要注重实施配套性税制改革。我国现行税收制度还存在很多阻碍产业结构调整、不利于环境资源保护的制度因素，如间接税比重过高、重复征税等，为加快产业结构调整优化的步伐，现有税收制度要做有增有减的结构性调整。

1.推进增值税改革，减轻各个产业的税收负担。一是实现增值税扩围，加快第三产业发展。二是修正一般纳税人申请条件，对未被认定为一般纳税人的小规模纳税人，允许其购建的生产、研发设备实行进项税额抵扣，减轻其税收负担。

2.完善支持高新技术企业发展的税收政策。我国现行的支持研发的税收政策的操作性还有待提高，有些限制还有待破除。一是税收优惠对象的确定，要以技术创新项目和行为为主，而不是以国家认定的高新技术企业为主。二是税收优惠措施要以间接优惠为主。间接优惠强调事前扶持，能充分调动企业从事研究开发的积极性，体现支持科技创新的政策意向。三是要从法律层面确立税收优惠政策的有效性。以法律形式体现的税收优惠政策更具有权威性、稳定性和可操作性，有利于形成支持高新技术企业发展的政策体系。四是要建立税收激励政策管理、评估与研究机制，梳理已经出台的政策，根据经济发展形势及时更新调整。

3.继续推进企业所得税改革。内外资企业所得税合并后，企业所得税的改革应朝着有利于高新技术企业、战略性新兴产业发展的方向。一是建立技术准备金制度。对科技型企业按其销售收入的一定比例在税前提取科技发展准备金，该准备金在三年内应用于研究开发、技术革新、技术改造和技术培训等方面，若更改用途或逾期不用，要按规定补税且加收利息。二是加大投资抵免力度。对投资新办科技型企业可以获得投资额部分比例的税收抵免；提高企业研究开发费用的抵扣比例；对企业新购买的资本设备，其一定比例可直接抵扣当年的应付税款；购置专利等先进技术的成本，按购置成本的一定比例给予税收抵免。三是放宽费用列支标准。对科技型企业全面实行加速折旧和快速摊销。四是加大科研成果转化税收优惠力度。对企业转让技术和研究成果取得的收入，给予减征企业所得税的优惠，以鼓励科研成果转化为产品，应用于生产。

4.完善与低碳相关的税收制度。一是扩大资源税的征收范围，将土地、森林、草原等必须加以保护但未列入资源税税目的自然资源列入征税范围。二是继续调整资源税的计税依据。将现行的以销售量和自用数量为计税依据调整为以产量为计税依据，并择机提高单位税额，尤其是对那些非再生性、非替代性、稀缺性的资源征以重税，限制掠夺性的粗放开发。三是将资源税税率与资源回采率和环境修复情况挂钩，按资源回采率和环境修复指标确定相应的征税标准。

参考文献

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[7]上海市国家税务局课题组.促进高新技术产业发展税收政策的国际借鉴研究.国家税务总局税收科研所研究报告，2009（38）.

[8]国家税务总局科研所课题组.促进战略性新兴产业发展的税收政策研究.国家税务总局税收科研所研究报告，2011（8）.

潘剑亮系宁波市财政局副主任；张峰平系宁波市财政局主任科员