对人口公共管理的尝试性界定

一、对人口公共管理的尝试性界定

计划生育政策的实施，对我国经济、社会、资源、环境、文化等都发生了深刻影响。实施计划生育政策以来，我国少出生4亿多人，甘肃省少出生1000万人，减少了贫困人口，减轻了社会抚养负担，提高了人口素质，缓解了对资源环境的巨大压力。

随着低生育水平的实现，计划生育工作的内涵和外延都发生了较大转变，工作体制和机制不断完善，工作手段和方法不断丰富，工作理念和思路更加务实，工作的全局性和系统性更加完备，已经形成了人口公共管理的框架体系。本书即基于这一现实，对人口公共管理的概念进行尝试性界定，并对近年来对人口公共管理的各个范畴进行的工作研究进行系统的梳理。

（一）人口公共管理的内涵和外延

1.人口公共管理的内涵

人口公共管理是指综合运用行政、法律、经济、文化等手段，对人口数量、素质、结构、分布等要素进行宏观、中观或微观层面的调控，使其与政府对经济、社会、资源、环境等要素进行的宏观调控目标相适应，达到促进人口长期均衡发展，为经济社会发展创造良好的人口环境的目的。由于政府管理方式和理念的转变，当前的人口公共管理在具体实践中，往往通过提供公共服务的方式，实现管理的目标。

2.人口公共管理的外延

从调控的对象划分，人口公共管理包括对人口数量、素质、结构、分布等要素各个方面进行的调控。从实际操作的层面划分，人口公共管理当前主要包括制定和实施人口法律和地方性法规、制定和实施生育政策、提供生殖健康服务和优生促进、建立、完善和实施促进计划生育家庭发展的政策体系（主要体现为人口和计划生育家庭利益导向政策体系）、人口信息化建设、人口公共管理组织自身建设、承担部分人口公共管理和服务职能的群众组织建设等。

3.人口公共管理的主体和客体

在我国，人口公共管理的主体是各级政府，具体事务由负责人口公共管理事务的政府组成部门负责。实施计划生育政策之初，负责人口公共管理事务的政府组成部门是各级卫生部门的妇幼保健工作部门，1979年开始，各级政府组成部门中相继成立了独立的专门负责计划生育行政管理工作的“计划生育委员会”。2003年起，随着低生育水平实现并且保持稳定，计划生育部门职能向提高人口素质拓展，各级“计划生育委员会”逐渐更名为“人口和计划生育委员会”。2013年3月，全国人大通过政府机构改革方案，将各级“人口和计划生育委员会”与卫生部门合并，组建“卫生和计划生育委员会”，简称“卫计委”。

在各级政府部门中，承担计划生育工作职责的部门不止于计划生育部门，还包括各级“计划生育委员会”（或“人口和计划生育委员会”）的成员单位，包括教育、卫生、人社、农牧、水利、住建、民政、扶贫等多个部门^[1]，它们也是人口公共管理的主体。

另外，还有承担部分人口公共管理职能的群众组织——各级计划生育协会，其成立和发展顺应世界人口公共管理的模式^[2]，在发展壮大中实现了群众对生殖健康、乃至计划生育家庭发展的自我管理和自我服务。

人口公共管理的客体是人口公共事务。最初只进行人口数量控制，人口公共管理的对象主要是育龄夫妇，由于妇女是生育的直接承担者，所以育龄妇女是管理的重点对象。随着人口公共管理职能拓展，对人口素质提升、人口结构、人口分布调整有关的公共事务也成为人口公共管理的客体，管理对象随之扩展到了全人群。

（二）人口公共管理的理论基础

1.马克思主义的“两种生产的原理”

马克思主义关于“两种生产的原理”是关于人口与发展关系的最重要论述之一。马克思认为，社会生产分为物质资料再生产和人类自身再生产，二者要相适应。物质资料再生产包括生产资料再生产和生活资料再生产。人类在社会生产中扮演的角色，既是生产者，也是消费者。作为消费者是无条件的，作为生产者是有条件（需满足两个条件，一为自然条件，即达到劳动年龄；二为社会条件，即有就业岗位，实现与生产资料结合）的。人类自身再生产包括两条途径，即通过生育实现对新一代人口的生产，通过消费实现对现有人口的生产。

马克思主义认为，两种生产要相适应。但是物质资料再生产遵循线性增长规律，在每一特定历史时期其规模和结构是既定的，因此两种生产相适应具体表现为人类自身再生产对物质资料再生产的适应。即作为消费者，人类自身再生产应与生活资料再生产相适应；作为生产者，人类自身再生产应与生产资料再生产相适应。

2.新公共管理的有关理论

关于公共行政、公共管理的研究成果，为人口公共管理提供了理论依据。顾建光在其著作《现代公共管理学》中认为，“从行政学的传统上说，如根据韦伯的经典理论，‘公共行政’这个术语的含义是，采用管理、政治和立法的某些理论和过程来履行政府立法、执行以及检察政府的指令，以便为作为整体的社会或者社会的某些部分提供管制和服务的职能”。而“根据这样的定义，可以把公共管理看做更大的公共行政或者公共事务领域的一个分支，它统括了应用某些方法于公共行政的计划设计、组织重构、政策与管理规划，通过预算来试试资源配置、财政管理、人力资源管理、计划评估以及设计等等的艺术和科学”。

相对于对传统的行政管理的理解，新公共管理是指“不像’旧有的’公共管理那样，在公共行政内部实行技术的专业化，其目标在于完全地取代传统的行政模式。新公共管理并不只是对公共部门进行改革，它代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变”^[3]。包括提高组织效能、注重充分利用私营部门，等等。