人口评估机制的理论建构

二、人口评估机制的理论建构

（一）人口评估的主体和对象

人口评估的主体应是地级市以上人民政府或由其指定的代理机构。在省级，人口评估应由省人口计生部门代表省政府承担人口评估工作。人口评估的对象是重大项目建设和中长期建设规划方案中特定区域内适宜的人口规模及其结构。具体到评估事项时细化为项目或建设规划中，涉及的人口规模及其变动是否与该区域的自然条件相适应。人口评估的依据是国家主体功能区规划和省级主体功能区规划，以及省级人口发展功能区规划等。人口评估的结果是对重大项目建设和区域中长期发展规划可行性的评估，对于人口评估结果不支持的项目或发展规划，应该在修改或调整方案直到符合人口评估给出的理论范围后才可实行。

（二）人口评估的层次和范围

人口评估从理论上对项目建设和发展规划涉及的人口规模和结构与经济社会和资源环境适宜性的评价，因而应该遵循分层分类评估的原则。结合人口评估在国内实践的经验，可以按照行业类别将经济社会发展项目分为社会事业、居民服务和其他服务业、制造业、农林牧渔水利、矿业、交通运输、基础设施与房地产及其他项目等七类。每个类别分为详细评估、一般评估和评估备案三个等级，不同的评估等级有不同的评估项目和评估要件。

（三）人口评估的程序及有关的制度建设

人口评估程序应包括如下程序：

1.人口评估的提出

政府有关部门启动经济社会政策、规划、工程项目建设的可行性研究，提出关于人口评估的标准、时限等要求。

2.人口评估的进行

有关部门组织实施人口评估，出具具备法律效力的人口评估报告。

3.人口评估结果的使用

根据人口评估的结果，决定是否出台该项经济社会政策，规划是否合理，或工程项目是否可予立项。

（四）人口评估的指标体系设计

1.主体功能区分区适宜性指标

F1=Min（Fg，Fx）（1）

Fg为项目主体功能区取值，Fx为评估项目分类取值，其中Fg取值和Fx取值见表5-1：

表5-1　主体功能区与项目类型取值对照表

计算方法为，查询甘肃省主体功能区分区方案，取得项目所属的主体功能区分区，判定项目建设是否和该区域主体功能分区一致，一致则F1取值为Fg和Fx中的最小值，否则F1=0。对于县以下不能精确确定主体功能区定位的区域，按照县域主体功能区定位判定。

2.人口发展功能区分区适宜性指标

F2=Min（Fp，Fx）（2）

Fp为项目人口发展功能区取值。Fp对照表见表5-2：

表5-2　人口功能分区与项目类型取值对照表

计算方法为，查询项目所属的人口功能区分区，判定项目建设是否和该区域人口功能分区一致，一致则F2取值为Fp和Fx中的最小值，否则F2=0。对于县以下不能精确确定人口功能区定位的区域，按照县域人口功能区定位判定。

3.经济发展适宜性指标

包括如下分项指标。

（1）可利用土地资源

F3=（Ta-Tx）/Ta*10（3）

Ta为该区域可利用土地资源总量，Tx为项目使用土地资源数量，F3为剩余土地资源存量占总可用土地资源数的成数。原则上F3不能为负数。

可利用土地资源＝适宜建设用地面－已有建设用地面积－基本农田面积

（2）可利用水资源

F4=（Wa-Wx）/Wa*10（4）

Wa为该区域可利用水资源总量，Wx为项目使用水资源数量，F4为剩余水资源存量占总可用土地资源数的成数。原则上F4不能为负数。水资源的评价是在现有研究成果资料的基础上，采用修正计算方法和技术流程，提出以流域为单元的可开发利用的水资源指标。基本取值以主体功能区规划计算的结果。

（3）环境容量

F5=（Va-Vx）/Va*10（5）

环境容量的评价以环境空气和地表水环境分别以SO₂和COD这两类污染物为主。Va为该区域环境空气和地表水环境中SO₂和COD这两类主要污染物在该区域规定的排放上限，Vx为该项目环境空气和地表水环境中SO₂和COD这两类主要污染物排放量。计算时按就低原则取SO₂或COD的下限，F5为环境污染空间，原则上F5不能为负数。

4.生态脆弱性指标

F6=Min（Sx，Fx）（6）

Sx为项目区域生态脆弱性评价区间，Sx为评估项目分类取值，其中F6取值和Fx取值对照表见表5-3：

表5-3　生态脆弱性与项目类型取值对照表

计算方法为，查询甘肃省主体功能区分区方案，取得项目所属的区域的生态脆弱性评价结果，判定项目建设是否和该区域主体功能分区中确定的生态脆弱性一致，一致则F6取值为Sx和Fx中的最小值，否则F6=0。对于县以下不能精确确定的区域，以下列方法计算。

生态脆弱性指标的计算选取土地沙漠化、土壤侵蚀、土壤盐碱化三项指标。根据土地沙化程度、土地侵蚀模数和土壤盐碱化程度分为不同等级的脆弱性。采用专家打分法给不同等级的脆弱性赋权重。土地沙漠化、土壤侵蚀、土壤盐渍化的权重分别取0.5、0.3和0.2。采用主导因素法确定脆弱性类型，根据分值进行生态系统脆弱性分级，依次划分为脆弱、较脆弱、一般脆弱、略脆弱和不脆弱5级。

（五）人口评估的结论及其应用

人口评估的结论分为合格、基本合格和不合格三种。人口评估的结论在一定程度上反映了一定区域内经济社会政策、规划、工程项目建设的适宜性，对项目建设的可行性论证具有指导意义。在具体的项目操作中，各审批部门要参照主体功能区划和人口发展功能区划对区域经济、人口发展的阶段性评价结果，综合考虑项目实施的可行性。人口评估报告应为重大项目建设、规划制定、有关经济社会政策出台的必备要件。

对于部分一般性建设项目，原则上只需要对照评估项目的前两项即是否符合主体功能区和人口发展功能区规划即可做出简要判断。对于和区域经济社会发展具有重大意义的工程建设项目，原则上必须由专门的人口评估机构进行详细的人口评估。

（六）人口评估的工作基础

人口评估的工作在对人口、经济、社会、资源、环境详细统计，和对其发展规律充分认识的基础上进行。

1.要有人口与经济社会资源环境的详细统计

只有掌握了翔实的人口、经济、社会、资源、环境和发展数据，才能从总体上判断和比较区域各项发展指标的现状、历史和变迁，进而为未来发展趋势提供较为精确的判断和预测，从而掌握规律，抓住关键。

2.要有对人口等多种要素的综合分析和整体评价

在一定区域内，人口资源环境和经济社会发展具有特殊的规律性，其发展变化必然和区域的区位条件密切相关，通过对人口等多种要素的综合分析和整体评价，比较区位条件的差异，找出区域发展中的优势和劣势，为发挥优势、弥补劣势，探寻符合规律的发展路径。

3.要以统筹解决人口问题体制机制的建立和完善为制度先导

人口因素是影响经济社会发展的基础性因素。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设和党的建设，无不和人口因素紧密相关。实现人口与经济社会资源环境协调可持续发展既是我国发展实践经验的总结、也是我国实现科学发展、永续发展的必然要求和必然选择。统筹解决人口问题的体制机制在全国已逐步建立，西部省区，尤其甘肃省的制度统筹也已比较完善，可以为人口评估机制的建立和评估结果的使用提供有力的保障。如甘肃省政府办公厅早在2007年出台《关于在惠农政策中进一步体现人口和计划生育利益导向机制的意见》，实现了民生领域的充分统筹。近年来，随着法治政府建设进程的迅速推进，在“5·12”特大地震灾害灾后重建规划、制定4万亿拉动内需规划、制定《甘肃省“十二五”国民经济和社会事业发展规划》、推动藏区发展、实施“秦巴山区”开发规划、六盘山区开发规划等都充分考量了人口因素，实现了以人口要素为基础条件的经济社会事业统筹推进。人口评估的工作基础可以在对人口资源环境和经济社会发展详细统计和发展规律充分认识的基础上进行。

4.要充分应用人口信息化建设成果

近年来人口信息化建设持续推进，全员人口信息数据库已经建立并不断完善，人口信息化建设成果业已在经济、社会各项事业发展中得到初步利用。全员人口信息不仅记录了人口的个案变动信息，而且记录了人口的家庭等社会关系和迁移流动等基本信息，为实时了解人口规模、分布、结构等信息提供了基础，是巨大的人力资源信息包括，人口评估机制运行应充分予以应用。