对“少生快富”工程提标扩面的必要性和可能性的研究

四、对“少生快富”工程提标扩面的必要性和可能性的研究

（一）提标的必要性

1.建设“政策洼地”

“少生快富”工程是人口计生利益导向机制的重要组成内容，致力于帮助项目户尽快脱贫致富，提高生活水平，充分体现人口计生工作对少数民族地区群众的扶持和帮助。在项目实施中，由于一户放弃一个生育指标可以得到一定的扶贫资金和项目的扶持，实际上意味着项目户每增加一户，就会实现其家庭成员三至四人脱贫，所以这一工程的脱贫绩效做到了三至四倍的放大。项目户不仅由于少生孩子减轻了家庭负担，而且由于有了发展生产的启动资金，在政府及有关部门的扶助下，发展养牛、养羊、大棚生产等养殖种植业。

但是“少生快富”工程实施多年之后，由于种种原因，项目的政策实施效果已经大打折扣，与设计之初的政策目标而言，差距越来越大，难以实现对参加项目的群众的支持和帮助作用，群众参与的积极性势必会下降，近年来的项目参加对象减少趋势已经比较明显。为了完善“少生快富的”的制度设计，实现政策目标，取得“少生”和“快富”并重的成效，“少生快富”工程急需提标扩面，使“少生快富”项目户成为“政策洼地”。

2.应对普惠性惠农政策的冲击

近年来，随着劳动力收入上升，以及中央一系列惠农政策出台，农民享受的政策福利大大增加。但是，由于几乎各项惠农政策实施中对享受对象的设计都以人为单位，而且政策设计的福利程度较高，对“少生快富”工程的待遇享受形成了“稀释”、“淹没”和强烈对比，“少生快富”项目提供的3000元钱在农民家庭收入中所占比重越来越低，群众参加的积极性因此很受影响。

因此，提高“少生快富”工程标准，应对普惠性惠农政策的冲击，使参加项目的群众能够切实得到生产的帮助和生活的支持，已经十分紧迫。

3.不断完善“三项制度”更好发挥制度作用的迫切需要

国家人口和计划生育利益导向“三项制度”三位一体，从不同层面构成对计划生育家庭的经济保障。经过多年实施，三项制度都已形成较为完备的运行机制，通过资金发放的“四权分离”，实现了民生工程真正的富民惠民，一头连接发展，一头连接民生，起到了很好的导向作用。尤其由于少数民族生育政策较为宽松，独生子女家庭产生的几率远低于汉族地区，因此，三项制度中少生快富在民族地区利益导向政策中可谓一枝独秀，保障作用极为明显而特殊。

近年来，奖励扶助制度已经形成了动态调节机制，自2004年开始试点以来已经三次调标，对60岁以上的农村两户家庭夫妇给付标准由每月50元分别提高到了60元、80元。而少生快富实施以来从未调标。考虑到CPI近年来迅速上涨的现实，及群众生活水平提高，惠农政策大量推行的现实，少生快富的吸引力已经急剧下降，继续推广难度很大。因此，为更好发挥制度的积极效应，少生快富也应参照奖励扶助，提高标准。

（二）扩面的必要性

1.工程受益面由民族地区向贫困地区扩展

由于贫困带来的机会欠缺，发展能力不足，兼以贫困地区大多自然条件较差，社会流动性小，贫困人口相对视野比较狭窄，自身素质较差，观念和意识都比较局限，社会发育水平和程度较低，对经济社会各项事业发展都形成严重阻碍，从而形成“低水平陷阱”和“贫困的恶性循环”，构成发展困境。

在“贫困的恶性循环”中，很容易形成通常所谓的“越生越穷，越穷越生”的恶性循环，因此“少生”就是最重要的“扶贫”措施，而“少生快富”恰恰是协调“少生”和“脱贫”的重要制度。我国农村的生育水平高于城市，西部的生育水平高于东部，贫困地区的生育水平高于较发达地区，即是对发达国家生育水平低于发展中国家现象的印证。贫困地区一般资源贫乏，或相关资源匹配程度欠佳，人口生存发展的限制性因子众多，往往地不足养。而这些地区又往往生态脆弱，破坏后的修复极其缓慢甚至不可逆，因此贫困地区的生态安全也往往会对区域生态安全产生重大影响。

农村特别是西部贫困地区农村是推行计划生育、稳定低生育水平的重点和难点，是扶贫开发的重点和难点，也是解决“三农”问题的重点和难点。随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步。

新的《国家扶贫开发规划纲要》提出，“要“集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件……进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助制度，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度，加强流动人口计划生育服务管理”。“少生快富”是重要的扶贫工程，将其政策绩效由民族地区向贫困地区拓展，有助于实现工程成效的合理放大，实现较好的政策绩效，统筹解决贫困地区人口问题，引导群众生育观念转变，稳定低生育水平。

2.实现可持续发展的需要

可持续发展追求“既满足当代人的需求”，又“不对后代满足需求造成损害”。从时间尺度来讲，是长远的、多要素并重的发展，也是对可持续发展的理解和研究最为关注的内容。可持续发展的重要内容是人口条件与其他社会发展要素相适应，人口是可持续发展最重要的要素。通过“少生快富”工程实施，可以继续在贫困地区倡导人口因素在经济制度建设中的重要地位，引起经济发展对社会、资源、环境要素投入的评价，通过减少和控制人口保护贫困地区脆弱的生态环境，促进可持续发展的实现。

（二）提标扩面的可行性

1.中央和地方财力迅速增强

与“少生快富”工程实施之初的2004年相比，中央和各省区财力都有大幅增长，财政实力进一步壮大，财政支出结构中的民生取向也十分明确，“少生快富”工程实施提标扩面，增强扶贫效益的财力保障较为充分。

2011年，全国财政收入103740.01亿元，加上预算安排从中央预算稳定调节基金调入1500亿元，使用的收入总量为105240.01亿元。全国财政支出108929.67亿元，加上补充中央预算稳定调节基金2892亿元和地方财政结转下年支出1918.34亿元，支出总量为113740.01亿元。2004年中央财政总收入15110.27亿元（已扣除新增出口退税指标1275.32亿元），支出17200.67亿元。2011年全国财政收入和支出分别是2004年的6.96倍和6.61倍。

实施“少生快富”工程的各省区财力在此期间也迅速增长。2011年甘肃省地方财政收入实现450.4亿元，大口径财政收入实现933.6亿元，全省财政支出实现1790.2亿元。是2004年财政收入全省地方财政收入实现103.99亿元的4.33倍，财政支出358.88亿元的4.99倍。

2.西部和贫困地区都处于重大的政策机遇期

近几年，党中央、国务院高度重视西部地区、贫困地区发展，相继推出了多项推动区域经济协调发展，加快扶贫开发步伐的有力措施，大的政策环境有利于就“少生快富”工程提标扩面做出相应的制度安排。

（1）《国家扶贫开发规划纲要》、《“十二五”人口发展规划》和《西部开发“十二五”规划》颁布

《“十二五”人口发展规划》提出，在“十二五”期间，生育水平继续保持稳定。人口计生工作思路方法不断创新，更加注重利益导向，更加注重服务关怀，更加注重宣传倡导，稳定低生育水平长效机制基本建立。以计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和特别扶助制度为主体的利益导向政策体系初步形成。计划生育优质服务和生育关怀行动普遍开展。婚育新风进万家活动、关爱女孩行动和新农村新家庭计划深入推进。妇女总和生育率稳定在1.8以下，人口自然增长率保持在6‰以内，2010年末总人口为13.41亿人。

完善稳定低生育水平相关经济社会政策。将稳定低生育水平的利益导向政策作为保障和改善民生的重要组成部分，纳入政府改善民生行动计划。全面落实法律法规规定的计划生育家庭奖励优惠政策。促进经济社会相关政策与人口计生政策的有机衔接，在就业、社会保障、扶贫开发、征地补偿、集体收益分配等方面，制定对计划生育家庭的倾斜政策。进一步完善以计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和特别扶助制度为主的优先优惠政策体系，扩大范围、提高扶助标准并建立动态调整机制。同时还提出，要进一步加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区人口发展的政策支持和资金扶持力度。

（2）工程实施的制度基础已经比较完备

2001年起，随着人口计生工作思路、方法和机制的加快转型，利益导向机制不断完善，人口和计划生育经费投入快速增长，人均水平显著提高。重视利益导向的作用，对积极响应计划生育政策的家庭给予经济支持已经成为全社会的共识。利益导向经费的支出，已经成为计划生育事业费支出中比重最大的科目。如“十五”末，西北各省区人口和计划生育财政投入达到9.40亿元（其中甘肃4.4亿元、新疆3.42亿元、青海6664.82万元、宁夏9147万元），与“九五”末相比，甘肃增加3.2亿元、新疆增加2.9亿元、青海增加0.4亿元；人均投入甘肃达到16.97元、新疆13.19元、青海12.27元、宁夏15.35元。“十一五”以来，人口和计划生育财政投入大幅增长。2008年，各省区人口和计划生育财政投入达到18.23亿元（其中甘肃6.54亿元、新疆8.36亿元、青海1.34亿元、宁夏1.99亿元），人均达到29.35元（其中甘肃24.88元、新疆39.25元、青海24.11元、宁夏32.23元）。2012年甘肃省中央、省、地、县、乡计划生育事业费大口径支出达15.45亿元，人均投入已达59.9元。

随着计划生育利益导向机制的逐步完善，农村计划生育家庭的各种奖励补助经费支出总额和比重越来越大。1991—2003年期间，支出经费少，比重低。自2004年以来，由于“三项制度”和各省区一系列奖励优惠政策的落实，西北各省区利益导向经费大幅增加，从2003年的930.7万元增长到2004年的6532.94万元，增长602%。2008年支出总额达到62125.09亿元，占总支出的比重高达31.36%，在人口和计划生育事业各项支出中处于首位，2012年甘肃省省级利导支出占总支出比重为39.35%。

经过多年成功实施，少生快富工程无论是资金管理、发放、监督的整个运行模式，还是管理中的信息化手段支持，都已比较成熟稳定，PADIS一期试点中少生快富的数据库管理已经十分规范，所以，在提标扩面之后，工程的管理不存在压力，这项民生德政工程的效用将会更加放大。

（3）全面建设小康社会的总体部署要求加快扶贫开发步伐

中共中央十七届五中全会指出，“要着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系...加快医疗卫生事业改革发展，全面做好人口工作，加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定”。

要实现2020年全面进入小康社会的宏伟目标，少数民族地区和少数民族人口的发展，贫困地区和贫困地区人口的发展均已成为对完善公共服务体系、创新社会管理产生重要影响的因素。我国已经成为GDP第二大国，中央政府支出结构中民生工程投入成为近年来的重要取向，“少生快富”关系民生，关系民族发展，对“少生快富”工程提标扩面、加大投入，符合社会发展的规律，也符合经济发展的规律。

（4）实施“少生快富”工程的省区都处于重要的政策机遇期

近几年，国务院出台了很多支持少数民族地区发展的重要政策，实施“少生快富”工程的8个省区都有相应的政策规定。其中均提出了民生工程建设、完善农村（或城乡）养老保险、完善利益导向机制等政策内容，为少数民族地区提高少生快富工程标准提供了绝佳的机遇。

2007年国务院出台《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》（国发2007[32号]），指出要“以改善民生为重点，加强基本公共服务体系建设，大力发展社会事业。…，促进民族地区经济、政治、文化、社会全面进步。”

2008年国务院出台了《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》（国发〔2008〕29号），其中第26条指出，要“全面做好人口和计划生育工作。实施计划生育家庭特别扶助制度，逐步提高农村部分计划生育家庭奖励扶助制度奖励标准，适当扩大‘少生快富’工程范围。开展建立长效节育措施奖励制度试点。加强基层计划生育服务体系和人口综合管理信息网络建设，强化人员培训。加大生殖健康和计划生育宣传力度，倡导科学生育观。开展出生缺陷干预，提高出生人口素质。”这在各省区享有的政策中关于“少生快富”工程最具体的政策设计。

2008年国务院常务会议审议并原则通过《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》。指出，青海、四川、云南、甘肃省藏区是藏族与其他民族共同聚居的民族自治地方，是长江、黄河、澜沧江等江河的发源地及水源涵养区，是我国重要的高原生态屏障。要“从青海等省藏区实际出发，以加强生态保护和建设为重点，以改善民生为核心，把生态建设、改善民生、发展经济与维护稳定更紧密地结合起来。”“大力发展社会事业，提高公共服务能力”。

2009年12月，国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号），规定2015年的发展目标包括“教育、卫生、文化、社会保障等社会事业发展水平明显提高”，第21条中指出“加强人力资源建设。合理控制人口规模，努力提高人口素质。”

2010年5月2日，国务院办公厅出台《关于进一步支持甘肃省经济社会发展的若干意见》，提出要“进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育特别扶助制度”。

2011年6月26日，国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕21号），基本原则部分规定：“坚持保障和改善民生。走富民强区之路，始终把保障和改善民生作为经济社会发展的出发点和落脚点，着力解决各族人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，使发展成果惠及各族人民。”2015年的主要目标之一为“基本公共服务能力显著提高，区域发展差距明显缩小，贫困人口显著减少”

2011年5月6日，国务院出台《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》（国发〔2011〕11号），2015年的发展目标包括“公共服务能力进一步增强，城乡居民收入显著提高，贫困人口数量大幅减少”，并指出“完善基层计划生育服务体系，稳定低生育水平。”

（5）深入实施西部大开发战略的重大机遇

西部大开发是党中央于2000年开始在西部地区实施的重大战略。2010年10月28日中共中央政治局召开会议，研究深入实施西部大开发战略的总体思路和政策措施。会议提出，要“把西部大开发放在区域协调发展总体战略的优先位置，进一步解放思想、开拓创新，进一步加大投入、强化支持，以增强自我发展能力为主线，以改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑，更加注重基础设施建设，更加注重生态环境保护，更加注重经济结构调整和自主创新，更加注重社会事业发展，更加注重优化区域布局，更加注重体制机制创新，推动西部地区经济又好又快发展和社会和谐稳定，努力实现全面建设小康社会奋斗目标。”

会议指出，“要大力发展社会事业，着力保障和改善民生，优先发展教育事业，提高医疗卫生服务能力，千方百计扩大就业，提高社会保障水平，积极发展文化事业，促进基本公共服务均等化。”并且“要加强重点经济区开发，优化区域布局，促进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，积极支持民族地区实现跨越式发展。”这些规定，都为“少生快富”工程提标扩面，提供了可持续的财力保障。

3.群众的可接受性仍有提高空间

“少生快富”工程实施的前提，以群众自愿接受为前提。在项目提标之后，由于相对收入而言，一次性给付的提高，及在家庭收入中所占比重的提高，对群众参与项目的自觉性和积极性应该会有较大调动，群众参加项目的可接受性仍有一定提高空间。

4.部分项目省区已有成功实践

为了推进工程项目顺利实施，宁夏等一些项目省区已经参照有关指标的变动情况和本省实际，适当提高了“少生快富”工程奖励标准，在实践中取得了较好的效果。

如宁夏已经两次提高奖励标准，2003年规定，一般的对象户奖励3000元，纯女户奖励5000元。2009年做出调整，将少数民族“两女户”奖励标准由5000元提高到8000元，其他“少生快富”项目户奖励标准由3000元提高到5000元。2011年，再次将少数民族“两女户”奖励标准由8000元提高到1.5万元，其他“少生快富”项目户奖励标准由5000元提高到1万元。

甘肃从项目试点开始，就规定有男有女户每户一次性奖励3000元，独男户和两女户每户一次性奖励4000元，独女户每户一次性奖励5000元。青海于2011年将农牧民独生子女家庭奖励标准由3000元提高到6000元，将自愿放弃生育第三个子女的牧区少数民族牧民家庭奖励标准由3000元提高到4000元。

由上述省区提标的实践来看，都取得了很好的成效，也说明对项目提标扩面的制度安排已经具备上升到国家层面的条件，“少生快富”提标扩面十分可行。