内部治理层面的制度选择

4.2.2　内部治理层面的制度选择

非营利组织治理结构的理论基础涵盖三个方面：非营利组织的产权界定、委托-代理关系、利益相关者共同治理。产权界定是研究非营利组织治理结构的基础，委托代理关系是研究非营利组织治理结构的轴线，利益相关者共同治理解释了非营利组织治理结构的协同问题。非营利组织治理结构的建构应该以组织目标为主旨，内容包括组织结构的设置和运行规范两个方面。在机构设置方面，应该设有权利机关（如成员大会或理事大会）、执行管理和运营决策机关（理事会或董事会）以及监察机关；在组织机构的运行规范方面，三大机关之间应该形成权责明确、相互制约、运转协调和决策科学的统一机制，并依照法律、法规和组织章程等予以制度化。同时，还应该接受外在监督，包括来自政府部门、组织的捐赠人和受益人以及社会公众的监督。

非营利组织治理结构的设计应该从制度层面和环境层面进行考虑，具体内容包括组织章程、理事会制度与决策机制、信息披露机制与监督机制。其中，组织章程以及理事会制度与决策机制属于制度层面。组织章程是一个组织体的宪法性文件，它是整个治理结构的基础和根本性制度；理事会制度与决策机制旨在解决组织治理中的领导决策问题，是治理机制的核心；监督机制属于环境层面，它包括来自内部环境的监察和外部环境的监督；信息披露机制解决的是组织信息透明度的问题。各种机制之间相互联系、相互作用、相互影响，构成了一个有机的整体，体现出非营利组织治理的内在规律（见图4-5）。

图4-5　非营利组织内部治理结构

从宁夏非营利组织调查和组织现状评估来看，其内部治理中大部分组织都有较为详尽的组织章程、理事会制度与决策机制、信息披露机制和监督机制，存在的主要问题是制度不规范、决策不科学、信息披露不充分，社会监督不到位，所以应着重从以下几个方面加强管理和制度建设。

4.2.2.1　组织章程

章程是非营利组织成立时必须具备的法律文件。会员制非营利组织成立时，要在会员大会通过发起人组织起草的组织章程，非会员制的财团法人没有会员大会这种机构，更需要章程来规范执行机构从事符合法人设立宗旨的行为。

作为非营利组织的自治规则，章程能否发挥作用以及发挥作用的程序，对组织的运营具有很重要的意义。要充分发挥章程在非营利组织治理中的作用，需要加强法律与章程的协调与配合。法律会对非营利组织治理结构以强制性规范的形式作出原则性的规定，然后允许非营利组织根据各自的宗旨、使命、特征和形式对法律所确立的一般规则或原则加以细化，补充和替代，以章程的形式制定出符合本组织的具体规则。具体地说，可以通过以下几个方面来完善章程在非营利组织治理中的作用：

（1）组织机构设置。

非营利组织治理是解决非营利组织会员、出资者或捐赠者、理事、监事和高层管理人员之间的权利、责任和义务关系。非营利组织机构的构筑是实现治理的前提，因此，应赋权予非营利组织章程，由其自主决定组织机构的设置，非营利组织可结合实际情况选择适合于自身的治理结构。

（2）组织机构的职权、职责和义务。

在组织机构齐备后，对其职权和职责的界定就成为影响非营利组织治理的重要因素。组织机构的职权、职责不同，导致非营利组织治理结构的特点也有所不同。非营利组织应根据自身特点，在章程中对其组织机构的职权和职责进行详细规定。

（3）组织机构的运转。

组织机构职权与职责的界定是从静态上考察非营利组织治理，而组织机构的运转则是从动态上考察非营利组织治理。应该充分发挥非营利组织章程的自主性和自治空间来规范非营利组织机构的运转。

4.2.2.2　理事会制度与决策机制

理事大会是非营利组织的最高权力机构和决策机构，从宁夏非营利组织发展的现状来看，宁夏非营利组织目前理事会的权力和运作机制并不规范，应从以下两个方面加以引导和规范。

（1）严格章程治理，建立健全理事会治理结构。

非营利组织应严格按照组织章程的规定，建立健全理事会治理结构。理事大会是非营利组织的最高权力机构，由全体理事组成，主要负责机构章程制定和修改，选举执行理事和监事。执行理事会是非营利组织的常设决策机构，负责选举会长和副会长以及重大项目决策。监事会是非营利组织的最高监督机构，监督执行理事会和秘书处，监事会选举监事长。章程委员会负责理事提出的章程修改动议，秘书处是执行机构，受会长、执行理事领导并受监事会监督，实行决策、执行和监督三权分立，相互制约，同时配以专家委员会和专门委员会协助决策和执行。

（2）规范公益产权及理事会运作制度。

非营利组织公益产权存在多重委托代理关系。第一重委托代理关系发生在捐赠人将其捐赠给非营利组织的过程。在这一委托代理关系中，委托人即公益财产的捐赠人，受托人为依法成立的非营利组织，捐赠人委托非营利组织来实现自己的公益理念，由受托人将捐赠资金用于受益人。相应地，作为受托人，其公益产权的使用权受到限制。第二重委托代理关系发生在非营利组织内部，是理事会与执行层之间的委托代理关系。第三重委托代理关系发生在非营利组织公益宗旨实现的过程中，即非营利组织作为委托人，授权其他组织或个人实施公益项目，以最终让受益人得到受益。对于运作型项目，非营利组织需确保项目实施方能够按照其既定的设计完成项目，最终使受益人得到受益权；对于资助型项目，非营利组织需监督项目实施方按照申请标准落实。非营利组织与项目实施者之间的这重委托代理关系体现了非营利组织作为第三部门支持性组织的特点。第四重委托代理关系是以非营利组织监事会为核心的业务主管单位、登记管理机关、捐赠人、社会公众等对非营利组织形成的多方监控制度，成为其公益产权实现的外部保障机制。

4.2.2.3　信息披露机制

非营利组织的信息披露机制实际上包括了两层含义：第一层含义是强制性信息披露，即法定性信息披露内容，这在《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》和《民间非营利组织会计制度》中都有明确的信息披露的规定；第二层含义是非营利组织自愿性信息披露，即非营利组织自愿公开自己的决策、组织、运作与管理及其结果的信息，这实际上是向公众展示非营利组织有能力履行义务，提供公益服务，满足捐赠人的期望。

（1）强制性信息披露。

《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》都规定了强制性披露的内容：“接受的捐赠、资助，必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。社会团体（民办非企业单位）应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布”。《基金会管理条例》规定“基金会开展公益资助项目，应当向社会公布所开展的公益资助项目种类以及申请、评审程序”。

从宁夏非营利组织的实际运作情况来看，除部分具备一定规模的非营利组织，如宁夏扶贫与环境改造中心、SEE生态协会等对法定信息披露的内容都进行了及时的信息披露，其余大部分非营利组织信息披露不充分或没有完全按规定要求进行信息披露。其原因主要在于政府和业务主管单位监管的力度不够，政府部门相关管理人员在观念和认识上重视不足，缺乏监管的主动性和动力，这和政府与业务主管部门的职能定位不明确有关。

（2）自愿性信息披露。

从调查的情况看，宁夏非营利组织的内部相关管理人员对信息披露的作用认识不清，对信息披露与获取资源的关系理解不到位。加之组织能力弱，不知道应该披露哪些内容，通过什么渠道或以何种方式披露。不善于运用信息披露，对外进行公共关系和非营利组织形象宣传、提高自身公信力和获取公众与捐赠人支持。

因此，宁夏非营利组织的信息披露制度建设应从三个方面加以改进：第一，进一步明确政府和业务主管单位的职能，分清政府和业务主管单位的信息披露监管责任；第二，规范和引导非营利组织建立定期信息披露制度，政府相关部门应搭建与非营利组织的信息交流平台，对违反相关信息披露制度的非营利组织进行通报和检查，并给予及时的公示和处理；第三，非营利组织应充分利用信息披露制度，建立相关的网站和信息披露通道，定期向社会公众、政府、捐赠人、受益人等利益相关者公开信息，主动获取社会公众和利益相关者的支持。

4.2.2.4　社会监督机制

完善的社会监督机制需要建立在“信息公开原则”的基础上。具体而言，非营利组织不仅要向政府主管部门提交符合要求的财务收支报表，而且有责任向社会提供详细资料来通告和解释自己是如何为其公益目标开展其职责范围内工作的。这些资料事实上应该包括财务状况、决策过程、具体计划安排和如何确立目标的优先级等四个方面。其中，财务状况主要包括组织怎样筹措和募集资金，并如何使用；决策过程侧重于机构是如何决策和行使其行政职责的；具体计划安排则包括计划安排是否使目标群体受益、是否改变和提升了目标群体的生活质量等；优先级则主要围绕组织的价值取向、首要目标和次要目标等方面。任何公众都可以就上述任何一个方面或多个方面向非营利组织提出资料索取和质询。

通过完善社会监督机制，一方面使公众更好地了解非营利组织，树立起一种主体责任意识参与监督管理；另一方面使非营利组织更贴近社会，更好地服务于公众的利益需求。

【注释】

(1)宁夏南部山区和中部干旱区水资源缺乏，沙漠化严重，生态环境恶劣。因此其扶贫与环保的任务十分艰巨，这反过来也成为促进宁夏扶贫NPO和环保NPO发展的动因。同时宁夏部分优势行业的发展也带动了相关行业协会、商会的发展（如宁夏煤炭行业协会、电力行业协会等）。

(2)孙彤，李悦．现代组织学[M]．北京：中国物资出版社，1989．

(3)李建设．现代组织学[M]．浙江：浙江教育出版社，1998．

(4)钱平凡．组织转型[M]．浙江：浙江教育出版社，1999．

(5)谢海定．中国民间组织的合法性困境[J]．法学研究，2004年第12期．

(6)利昂·E·艾里什.中国非营利组织适用税法研究.世界银行委托研究报告，2004.

(7)邓名奋.论社会组织与政府的合作关系建构.民政部2008研究报告。