阿拉善盟环保

6.5.2　SEE战略环境分析

SEE的战略环境分析分为四个部分，第一部分是自然生态环境；第二部分是人为环境；第三部分是政府环保政策环境；第四部分是农牧民配合环境（见表6-10）。

表6-10　SEE的战略环境分析

其中自然环境和人为环境已在上文“SEE公益运作模式中的‘企业家精神’分析”做过详细阐述，在此主要进行政府环境和农牧民环境分析。

6.5.2.1　政府环境分析

贺兰山次生林、额济纳旗胡杨林、横贯东西800公里的梭梭灌林带，是阿拉善的三大生态屏障。长期以来，政府投入大量资金，采取多种方法，力求在中国北方地区控制荒漠化扩展。阿拉善地方政府在中央各部门支持下，在阿拉善荒漠化治理和沙尘暴防治上做了不少实事，主要表现在以下一些方面：

（1）提出了“转移集中发展战略”。

1995年以来，阿拉善盟委和政府提出了“适度收缩，相对集中”的“转移发展战略”。主要内容是在有水利开发条件的区域，建立移民新村，将分散在贺兰山和荒漠草场上的牧民搬迁出来，转而从事农耕、工矿和服务业。按照“以草定畜、以畜留人”的原则，退牧还草，将从事草原畜牧业的人口压缩到1万人，将草原牲畜数量降低到100万头（只）以下。在阿拉善政府内部，“转移发展战略”有着广泛的共识基础。

（2）牧民全部搬迁转移，贺兰山全面禁牧。

贺兰山是阿拉善的重要生态屏障，属国家级自然保护区。贺兰山地处阿拉善东部，南北长250公里，东西宽30公里，总面积748平方公里，海拔1500-3500米左右，呈南北走向，挡住了阿拉善沙尘的东移。贺兰山上有53.7万亩次生林，是阿拉善左旗重要的水源涵养基础。

阿拉善盟政府从1999年全面实施退牧还林计划，将原来在贺兰山上的牧民6000多人、牧畜23万头（只）搬迁下山，对贺兰山实行了全面禁牧。经过多年的自然恢复，贺兰山上的森林覆盖率由原来的32%恢复到了现在的42%。

（3）黑河放水，恢复居延海，保护额济纳旗绿洲。

发源于祁连山的黑河经甘肃鼎新镇进入阿拉善额济纳旗，注入居延海，在阿拉善盟境内长275公里，形成了居延绿洲。建国后，由于上游不断修筑水坝截水，黑河进入居延海的水量逐渐减少。1961年，西居延海干涸消失。1992年，东居延海全部干涸。额济纳旗是阿拉善盟降水量最少的地区，年降水量仅为40毫米左右，森林和草原分布在额济纳河沿岸，主要依靠黑河来水。黑河来水逐年减少，造成额济纳河沿岸的洼地和湖盆区植被消失，沙漠戈壁面积增加了460多平方公里，沿岸生长的胡杨林成片死亡，由最盛时的170万亩锐减到30余万亩，居延海绿洲成了沙尘暴频起的“黑风口”，其沙尘影响范围涉及西北、华北乃至华东地区，面积达200万平方公里。

2000年，国务院作出了黑河跨省际分水、恢复居延海、保护额济纳绿洲的决定，并在2002年7月首次成功分水，上游放水。2004年9月24日，黑河来水终于进入干涸已久的居延海，累计入湖水量为2723万立方。额济纳河沿岸残存的胡杨林得以存活并从1992年的30万亩增加到了现在44万亩。

（4）围封天然灌木林和荒漠草场。

阿拉善盟地方政府对以梭梭林为主的林草进行围封保护，目前封沙育林面积已达270.69万亩，围封草场达1136万亩。天然梭梭林封育三年后，枝条长度增加2－3.6倍，平均株高增长121厘米，覆盖度由封育前的9.13%增加到21.61%。荒漠草场围封保护三年后，植被覆盖度由8%－12%提高到了15%－31%。

（5）退牧还草（林），搬迁牧民。

自20世纪90年代中期开始实施“转移集中发展战略”以来，地方政府结合国家退牧还草工程、退牧还林工程、移民扩镇工程、黑河下游生态建设工程等项目，逐步将生态脆弱区的牧民向有条件可容纳移民的“六镇八区十大滩”转移。目前已转移牧区人口2800多户11000人，其中孪井滩引黄灌溉的区域，吸纳生态移民7400人，退出了几千万平方公里的荒漠草场，其中划出完全禁牧区面积达92.7万亩。完全禁牧区的草场植被得到了有效的恢复，植被覆盖度由禁牧前的12%提高到了20%，草层高度由15－20厘米提高到了30－35厘米，产草量由8.6公斤/亩增加到了33.5公斤/亩。

（6）建立自然保护区，植树造林，增加植被覆盖。

多年来，为增加植被覆盖，阿拉善每年都植树造林。截至2004年底，全盟人工造林保存面积34万亩，累计飞播造林206.5万亩，完成封沙育林221.48万亩，建成育苗采种基地6个，面积1.63万亩。目前，国家有四大林业项目（天然林保护、退耕还林、“三北”防护林四期和野生动植物保护及自然保护区建设）在阿拉善实施，阿拉善建成了两个国家级自然保护区（贺兰山次生林、额济纳旗胡杨林）、四个自治区级自然保护区（梭梭及荒漠林草植被恢复保护建设区、黄河沿岸综合治理区、主要镇区生态环境监测保护治理区、巴丹吉林、腾格里、乌兰布和沙漠边缘治理区），保护区面积达2542万亩，占全盟面积的8.7%。从调研情况看，国家级的贺兰山次生林和额济纳旗胡杨林得到了较好的保护，但自治区级的四个保护区工作还有待改进。

（7）发展农区舍饲养殖和温棚蔬菜产业。

阿拉善政府投资6812万元支持农区发展舍饲养殖业和温棚蔬菜。目前建成标准化牲畜棚圈686座，全盟农区牲畜饲养量已达63万头（只），占全盟188.51万头（只）牲畜总量的33.4%。全盟已建成温棚1680座。这些措施，为转移搬迁牧民转换生产、生活方式创造了一定条件。

除了以上这些重要措施以外，政府在修建移民新村、发展节水农业、品种改良等提高农牧民生产、生活能力环节上做了不少事。

（8）政府环保事业存在的问题。

在阿拉善沙尘暴治理方面，政府无论过去或今后都是主力军。但是，从阿拉善来看，政府的环保事业也存在一些缺陷，主要表现在：区，牧民把围栏拉开，继续在里面放牧。阿拉善地域辽阔，政府监管很难到位。

①农牧民参与不够。项目资金封闭性地在政府系统内运作，农牧民是被动地接受政府的政策，把政府的环保项目仅视为“政府的事”，有一定抵触情绪，政府环保项目往往缺少积极响应的民间基础。例如：在政府划定和修建围栏的一些禁牧176区，牧民把围栏拉开，继续在里面放牧。阿拉善地域辽阔，政府监管很难到位。

②搬迁牧民有回迁现象。一些搬迁出来的牧民，不适应新的生产和生活环境，不愿居住在政府修建的移民新村，重新返回草场放牧，使一些移民新村空置，浪费严重。

③搬迁移民准备不充分。在移民安置经费有限的情况下，强制性搬迁，不少农牧民搬迁后，生活水平下降，心存怨气，不好管理。

④对蒙古族的传统游牧生活和文化的保护重视不够。蒙古族传统游牧文化，是阿拉善一份宝贵的文化遗产。在实施“转移集中战略”的过程中，需要对蒙古族传统文化予以重视和保护。从调查情况看，这方面工作没有得到很好的重现。

（9）地方政府对SEE的态度。

由于阿拉善盟地方政府对环境保护高度重视，SEE进入阿拉善，受到了地方政府的欢迎和大力支持。在SEE项目启动的地方，地方政府都力求配套资金，参与项目共建，形成了良好的SEE政府环境。与政府相比，SEE资金量小，缺少强制性执法力量，在阿拉善环境保护事业上，SEE是配角，但SEE可以发挥出自己在价值取向和组织方法上的特殊优势。

6.5.2.2　农牧民环境分析

阿拉善农牧民对生态环境的变化十分敏感，他们普遍都意识到生态环境如果持续恶化下去，他们将失去在那片土地上的生存条件。但是，农牧民都面临着尖锐的经济收入提高与环境保护的矛盾。如果不多养牲畜，他们的经济收入马上降低。如果不砍伐柴薪，他们的燃料成本马上上升。如果不大量抽取地下水灌溉，他们就难以支撑粮食种植业。过去政府的一些环保政策和措施之所以受到农牧民抵触，是因为环保的成本主要由农牧民来承担。要让农牧民积极主动地参与到环保行动中来，前提是农牧民从环保行动中得到短期看得到的实在的好处。农牧民是理性的，他们对自己的眼前利益有精明的计算。SEE项目之所以受到农牧民的欢迎，首先是因为SEE为农牧民带来了资金、信息和技术，其次是在项目操作上，SEE完全以农牧民为主体来操作，保障了农牧民在公共事务上的权利。SEE资助农民修建沼气池，购太阳能灶，架设风力发电系统，这对农牧民来说是外来收益，他们积极配合。SEE组织农牧民选举自己的项目管委会来负责资金和项目安排，农民积极配合，因为这帮助了他们主导自己公共事务的权利。在受益目标明确、公共权利得以保障的前提下，农牧民为社区发展和环境保护，积极主动投入到家园建设的创新性行动中来。环保行动，农牧民不应当是利益受损者，而应当是受益人。在这样的前提下，农牧民的环保意识和环保技能才能得以缓慢提高。

要让农牧民少养牲畜，就要有相应的补偿的收益渠道。要让农牧民少砍柴薪，就要有替代的能源进入。要让农牧民少抽水进行大田漫灌，就要有替代的更有效的生产方式。SEE所探索的，是在不损害农牧民利益的前提下，在农牧民自愿参与的前提下，走一条可持续的发展之路。因此，只要以农牧民的物质利益和公共权利为本，有替代的生产方式和资源，农牧民能算得过账来，农牧民很愿意投身于改善他们自己短期和长期的生存处境的努力中来。SEE承担的重要任务之一，是生态补偿的任务，要将生态保护的直接受益区域如北京等地的资金、技术引入阿拉善地区，由更广泛的沙尘暴防治的受益人群来承担阿拉善农牧民进行生态保护的成本。

综上所述，SEE在阿拉善地区实施项目，面临着恶劣的自然环境，但同时，又有良好的政府支持环境，有农牧民的理性配合，关键是SEE能否强化自己的能力，将更多的资金和技术引进到阿拉善环保中来，让更多地区和人群来为阿拉善荒漠化治理买单。