社区养老政府补贴政策

7.3.2　独立非竞争性的契约合作——地方政府公共服务购买的实践

研究中以宁夏民政厅和宁夏回族自治区环保局宣传教育中心分别与正茂社区就公共服务购买的契约合作为例，分别就项目活动内容、契约双方关系、项目实施效果和存在的问题四个方面进行分析与探讨。

7.3.2.1　地方政府公共服务购买项目的活动内容

（1）项目A——居家养老服务。

正茂社区位于银川市西夏区朔方路街道，总面积1.05平方公里，辖区现有常住居民2466户，人口6994人，低保户84户，212人。60岁以上老年人667人，占总人口的10%，其中60-69岁的老年人376人，70-79岁的老年人242人，80岁以上的高龄老人49人，空巢老人146人，独居老人79人，人口老龄化问题非常突出⁽⁶⁾。为解决好宁夏老年人养老问题，宁夏民政厅选择正茂社区为试点单位，于2009年4月17日在西夏区朔方路街道办启动居家养老项目，双方就该服务项目签订了购买协议，项目活动具体内容如表7-3。

表7-3　正茂社区“居家养老服务”项目活动内容

资料来源：正茂社区居家养老服务站服务内容

（2）项目B——酷中国2009年全民低碳行动试点项目（宁夏）。

“酷中国2009年全民低碳行动试点项目”是国家环保部宣传教育中心组织实施的项目，该项目首选全国8个省10个城市开展试点，并在每个城市选择330户家庭进行家庭碳排放调查和分析，其中宁夏分项目由自治区环保局宣教中心协助实施。正茂社区受托作为提供公共服务的社会组织之一，双方就该服务项目签订了购买协议，项目活动具体内容如表7-4。

表7-4　酷中国2009年全民低碳行动试点项目（宁夏）活动内容

资料来源：宁夏回族自治区环保局宣教中心与正茂社区签订合同内容

7.3.2.2　项目委托方和受托方的“独立非竞争性”契约关系

契约合作理论中最核心的内容是双方签订的契约。宁夏民政厅和宁夏回族自治区环保局宣教中心分别与正茂社区就提供公共服务签订购买协议。本文将围绕以上两个项目契约的主体、程序、内容等方面来分析公共服务购买中政府部门与正茂社区的权利和义务关系。

（1）独立非竞争性关系契约合作的主体。

项目A中的契约委托方为购买“居家养老服务”的地方政府部门——自治区民政厅，项目B中的契约委托方为购买“酷中国2009年全民低碳行动试点项目（宁夏）”的地方政府部门——自治区环保局宣传教育中心，契约受托方均为提供公共服务的社会组织——正茂社区社会组织联合会。社区联合会属于城市居民自治组织，主体资格具有相对的独立性，其主要功能是提供社区服务。社区服务是在政府的倡导下，发动和组织社区成员，有针对性的合理利用社区资源，以互助性和自助性的社会服务活动的方式，以老人、残疾人、儿童、优抚对象和社区其他成员为服务对象的地方福祉事业。由于正茂社区社会组织联合会在宁夏银川市是一个具有典型的高效率管理模式和良好的社会声誉的社会组织，符合政府部门提高社区服务的质量和完成全民低碳项目调查的职能。两项目购买协议的签订，毫无疑问是正茂社区自愿作出的选择，社会组织联合会具有独立的决策权力，无论是在协议形成，还是具体的操作过程中，正茂社区都具有与政府部门谈判的能力。社会组织联合会根据工作开展的实际需要提出相关建议或者意见，来说服与之签订协议的政府部门，所以这是一个互相妥协和谈判的过程，而不是单方面的决策。

（2）独立非竞争性关系契约合作的程序。

正茂社区社会组织联合会是一个具有独立性的城市居民自治组织，它与购买社区服务的政府之间存在某种联系但没有资源的依附和牵制关系，项目购买协议的签订只是正茂社区社会组织联合会中众多项目中的两个，所以项目资金并不是该组织生存性的必备资金，受托方和委托方在很大程度上是契约合作的关系。项目A和B中的公共服务购买均是不符合规范程序的政府采购，但是存在双向选择的过程，因为宁夏民政厅在“居家养老”项目上除选择正茂社区社会组织联合会以外，还有其他社区组织也承接了这项服务。而2009年“酷中国全民低碳行动试点项目（宁夏）”除正茂社区社会组织联合会外，银川市兴庆区的新光华社区居委会也承接了该项目。换句话说，政府部门会比较它们的服务绩效，因而正茂社区社会组织联合会也存在潜在的竞争对手，这个双向选择的过程，虽然不是公开的竞争程序，但是已经存在一个竞争的市场，如果进一步开放，必然走向公开竞争的规范程序。

7.3.2.3　地方政府公共服务购买的实施效果

随着银川城市化的发展和生活方式的变化，城市社区的“老龄化”日益成为社会管理的突出问题，以正茂社区为例，60岁以上的老年人口已占到社区总人口的10%，推进居家养老的紧迫性和必要性日益凸显。通过“居家养老服务”（项目A）的实施，一是收到了明显的管理效益。契约合作的方式使正茂社区社会组织联合会明确了自身的权利和义务，同时改变了社区管理体制，提高了社区服务的质量，社区居委会的组织管理水平在此次活动的实践中明显提高，维持和巩固了社区良好的社会声誉，促进了社区自身管理能力的建设。二是收到了明显的经济效益。契约合作有效地降低了政府社会保障的运营成本，社区组织提供的专业化服务为全区范围内居家养老的实施提供了成功的范例和经验。三是收到了明显的社会效益。居家养老项目解决了老年人生活的后顾之忧，减轻了社会和家庭的负担，维护了社区的和谐与稳定。四是收到了明显的政治效应。契约合作创新了政府职能的履行方式，地方政府通过购买居家养老服务，寻求与社区组织的合作，扮演着养老服务的规划者和购买者的角色，有效地履行了政府职能，推进了银川市社会化养老体系的建设。而“酷中国2009年全民低碳行动试点项目”宁夏分项目（项目B）的实施效果，主要体现在生态效益方面。具体表现为社区居民环保意识明显增强，居民对改善社区环境的态度和行为得到提升，家庭碳排放调查，专家学者在社区开展低碳和气候变化主题的公众讲座，以及大学生组织的社区低碳生活方式宣传展览等环保活动内容，促进了社区居民对全球环境变暖等社会问题的认识。同时社区组织的闲置物品交换或捐赠、碳汇林植树、乡土植物园建设、雨水回收、再生能源示范设施建设等活动，有效地提高了社区废旧资源的回收和再利用，促进了银川市生态城市的建设。

7.3.2.4　地方政府公共服务购买实施中存在的问题

尽管地方政府公共服务购买中的“居家养老服务”（项目A）和“酷中国2009全民低碳试点项目”宁夏分项目（项目B）取得了一定的政治、经济、社会、管理和生态效益，但是在两项目的实施过程中也存在一些问题，主要体现在下述几个方面：一是政府购买力度不够。项目A和项目B政府投入的资金非常有限，居家养老项目的受惠人群较少，到目前为止正茂社区真正享受居家养老服务的受惠老人也只有40多位，仅占老年人总数的6%，而且服务内容少，层次低，大多围绕那些有安全隐患的困难老人开展防范性的保障服务。“低碳项目”中只有110户居民接受了调查，参与的社区居民十分有限，且该项目只是一个试点项目，主要集中在社区的环保方面。二是协议委托内容混淆。宁夏民政厅将正茂社区辖区内的居家养老服务交给社区组织来提供。这个提法看上去没什么问题，但实际上存在着政府职能外包和具体任务外包的区别。政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。显然，社区公共服务在公共服务的范畴之内，属于政府的一项职能，而目前的做法是接受委托的正茂社区承接了政府的这项职能。正茂社区除正常业务外，还随时接受政府的指令性任务，这意味着协议的内容不能细化和量化，因为活动不确定，购买经费也不能确定，这就是政府职能外包。这种方式使政府在服务外包的外衣下扩张了部门势力，使政府的手更长。居委会对自己的活动开展没有完全的预期，随时接受政府下派的任务，当然在执行任务的方式上，正茂社区有一定的自主权和创新空间，但实际上在接受任务时，双方已经成为上下级关系，而不是协议履行的平等双方。三是协议对政府的约束力不强。两项目中对政府部门的职责界定模糊，购买服务的方式、资金和时间都是政府单方面决定的，社区社会组织联合会在协议签订中位于从属性地位，影响了社区社会组织联合会开展服务的进度和效果。四是政府与社区组织之间的合作基础薄弱——资源矛盾。政府传统上是从中央到基层的垂直分配，资金从上往下层层拨付，属于内部流动。社区居委会的介入，使资金开始从内部流向外部，引发资源争夺和紧张关系。五是政府相关决策者的认识有偏差。部分决策者认为只有政府才是公共服务供给的唯一主体，对于政府提供公共服务的低效率和垄断性造成的负面效应认识不足，不能利用公共政策的制定充分调动社区组织参与公共服务的供给。六是政府的独立非竞争性契约缺乏程序公平性，对其他符合条件的社会组织来说，提供公共服务的机会不均等，竞争性不足，从而也使得该项目的实施效果难以达到最优。