平衡计分卡的评价内容

5.3　平衡计分卡的评价内容

平衡计分卡(BSC)是由哈佛商学院罗伯特·卡普兰和企业咨询顾问大卫·诺顿，共同开发的一种绩效评价和战略管理工具。作为一种管理手段，平衡计分卡起源于企业经营管理领域。它的产生引起了西方企业管理绩效评价的革命，显示出强大的生命力，帮助组织有效地解决绩效评价和战略实施两大问题。这种工商管理技术被政府部门管理所借鉴，成为政府部门绩效评价的重要工具。美国、新加坡等国家和地区的一些政府和非营利组织引入了这个体系。

5.3.1平衡计分卡的起源和发展

平衡计分卡的发明者是罗伯特·卡普兰和大卫·诺顿。1986年，卡普兰在其发表的著作《失去关联性:管理会计的兴衰》中指出，传统的绩效评价只关注财务指标，而没有关注驱动财务增长的非财务指标，因而存在过分单一的严重偏差。^[8]为此，卡普兰和诺顿通过对12家在绩效评价领域处于领先地位的企业进行了为期一年的研究，提出了具有里程碑意义的平衡计分卡模型，并在《哈佛商业评论》1992年1～2月号发表了《平衡计分卡:驱动绩效的评价指标体系》一文，提出从顾客角度、内部流程角度、创新和学习角度、财务角度四个维度全面系统地评价企业经营管理，克服过去单一依赖财务指标评价的局限性。其后，两人在1993年9～10月号的《哈佛商业评论》上发表了《平衡计分卡的实际应用》，指出平衡计分卡不只是单纯的绩效测评工具，还是企业愿景和战略的实施载体，并专门介绍了多家企业实施平衡计分卡的经验。1996年，他们又在当年1～2月号的《哈佛商业评论》上发表了《平衡计分卡在战略管理系统中的应用》，在文中引入了四个新的管理程序，帮助公司把长期目标和短期行为联系起来。《哈佛商业评论》的三篇文章标志着平衡计分卡的诞生。1996年，卡普兰和诺顿推出了全面介绍平衡计分卡的第一本书《综合计分卡:一种革命性的评估和管理工具》，对作者数年的实践案例和已发表的论文进行了全面的总结和提升，将平衡计分卡由一个绩效衡量工具转变为战略实施工具，标志着这一理论的成熟。2004年2月，卡普兰和诺顿出版了《战略地图——把无形资产输出为有形成果》，把平衡计分卡的应用再次推向新的高度。平衡计分卡被企业广泛用于绩效管理，《财富》杂志公布的世界前1000名公司中，有70%的公司使用了平衡计分卡系统。《哈佛商业评论》更是将平衡计分卡评为75年来最具影响力的战略管理工具。

5.3.2平衡计分卡的内容

平衡计分卡包括四个方面的内容:财务、客户、内部业务流程、学习与成长(图5-2)。平衡计分卡不仅是绩效评价体系，更是战略管理系统。它既强调对财务绩效指标的考核，也注重对非财务绩效的评价，根据企业生命周期不同阶段的实际情况而采取的战略，它为每一方面都设计适当的评价指标，赋予不同的权重，形成一套完整的指标管理体系。如图5-1所示。

作为一种综合的绩效评价体系，平衡计分卡既有财务指标，也有客户满意、内部流程及组织优化、学习与成长的指标。前者用来说明财务效益，而后者则是对支撑财务绩效的驱动系统的考察。它主要包括以下四个维度(表5-8):

图5-2　平衡计分卡的内容

(1)财务维度。这一维度是指向“如何对股东负责”的问题。盈利是企业主要目标，盈利状况应该是衡量企业绩效的主要指标。因此，财务维度是其他三个维度的出发点和归宿。这一维度测量企业员工的努力是否增加了企业的经济收益。财务指标通常包括利润、收入、资产回报率和经济增加值(EVA)等。

(2)客户维度。这一维度回答的是“如何实现客户满意”的问题。客户是企业利润的来源，客户满意度必须成为企业的重中之重。企业必须培养换位思维，从顾客的角度来审视公司的经营管理，从时间、质量、服务和成本几个方面关注市场份额以及顾客的需求和满意程度。客户满意维度体现了公司的宗旨，它是BSC的平衡点。常见指标包括:重要客户的购买份额、客户满意度指数、客户排名顺序、客户忠诚度、新客户增加比例、客户利润贡献度等指标。

(3)内部运作流程维度。管理就是竞争力。内部业务维度回答的是“如何实现管理优化”的问题。事实上，无论是为顾客创造价值还是为企业创造利润，都是以企业的内部管理优化为依托的。因此，企业应当遴选出那些对客户满意度有最大影响的业务流程(包括影响时间、质量、服务和生产率的各种因素)，并把它们转化成具体的测评指标，实现内部管理的精益求精。

(4)学习和成长维度。这一维度是BSC的基点，目标是解决企业“能否可持续发展”的问题。只有持续不断地开发新产品，不断提高经营效率，为客户创造更多价值，企业才能打入新市场，增加红利和股东价值，最终才能实现可持续发展。根据经营环境和利润增长点的差异，企业可以确定不同的产品创新、管理创新和改善生产的指标，如员工士气、员工满意度、平均培训时间、再培训投资和关键员工流失率等。

表5-8　平衡计分卡的评价内容

财务、客户、内部流程和学习与成长四个维度有着逻辑关系:员工的素质决定产品质量、销售渠道等;产品/服务质量决定顾客满意度和忠诚度;顾客满意度和忠诚度及产品/服务质量等决定财务状况和市场份额。每个维度又需要层次细分为以下要素:(1)战略目标。每个战略目标都包括一个或多个绩效指标。(2)绩效指标。该指标是衡量公司战略目标实现结果的定量或定性的尺度。(3)目标值。是对期望达到的绩效目标的具体定量要求。(4)行动方案。和项目类似，它由一系列相关的任务或行动组成，目的是达到每个指标的期望目标值。(5)任务。任务是执行战略行动方案过程中的特定行为。

与其他绩效管理工具不同，平衡计分卡强调绩效的“平衡”性，尤其是财务指标与非财务指标的平衡、组织内外的平衡、前置指标与滞后指标的平衡以及长期目标与短期目标的平衡(见表5-9)。

表5-9　平衡计分卡的“平衡性”特征

可见，平衡计分卡是一个衡量、评价企业经营管理绩效的综合计分指标体系;是一系列财务绩效衡量指标与非财务绩效衡量指标的综合体;更是一种管理方法，其注意力主要放在企业组织战略目标的实现方面。因而，卡普兰和诺顿称平衡计分卡是“战略管理体系的基石”。

5.3.3平衡计分卡在政府部门绩效评价的运用

虽然平衡计分卡主要是针对企业管理而设计的，但是被普遍用于政府部门的绩效管理。1996年，在平衡计分卡技术相对成熟后，政府部门和非营利组织逐渐引入这一管理工具。

1.平衡计分卡在西方国家政府部门的运用

平衡计分卡在很多西方国家的政府部门绩效管理中得到运用。许多美国政府机构也在使用平衡计分卡，包括国防部中的一些单位。美国交通运输部(DOT)的一个下属机构——采购部，是最早采用平衡计分卡的政府机构之一。DOT的所有机构都认为平衡计分卡是一个重要的工具，它有助于文化发展和促进部门内部革新。采购部的平衡计分卡是一个重要的示范项目，得到了其他部门的学习和采纳。^[9]美国北卡罗来纳州夏洛特市政府机构(Charlotte，North Carolina，USA)是成功运用平衡计分卡实施战略绩效管理的案例之一。该项目由副市长亲自领导，他们把客户(市民)放在城市计分卡的第一位，把财务目标看成是驱动目标，而没有像商业组织一样把财务目标看做是最高层的目标。制定城市计分卡的战略主题是为了让政府更专注于重要的事项，建立竞争优势，提高客户(市民)对城市及其服务的满意度，从而吸引新的商业以及其他城市的纳税市民迁居到自己的城市。夏洛特在运用平衡计分卡定义城市战略愿景方面树立了一个榜样。此外，1993年的《政府绩效和结果法案》也参考了平衡计分卡理论。

澳大利亚的Brisbane市采用了和Charlotte市基本相同的方法实行了一个综合性的全城平衡计分卡计划。2000年年初，澳大利亚的Cockburn和Melville市的平衡计分卡绩效衡量系统获得了奖励。新加坡地区法院系统建立了平衡计分卡，是在世界司法领域中最先被使用的计分卡。^[10]目前，新西兰、荷兰、瑞典、加拿大等国政府都开始以平衡计分卡作为战略和绩效评估工具。由此可见，平衡计分卡的理念、管理方法和技术，已经成为了许多国家政府以及非政府组织实施战略管理和绩效评估，以提升行政执行有效性的一种现实、有效的方法。企业是以营利为目标、以客户满意为宗旨的组织，而政府组织则是非营利的公共组织，因此，平衡计分卡需要作出一定修改才能在政府中运用。图5-3是平衡计分卡为适用政府组织特点而作出的修改。

对于平衡计分卡在西方国家政府部门的具体运用，下面以得克萨斯州审计处的实践为例予以介绍^[11]:

图5-3　政府部门绩效平衡计分卡的评价内容

(1)部门概况。得克萨斯州审计处(Texas State Auditor's Office，TSAO)是得克萨斯州所属政府部门，负责核查州政府提供资金的各级行政部门向2000万人提供服务的情况。州审计处的核查与分析，有助于评估部门管理人员在达到预期结果的过程中，如何对资金进行有效的管理。该审计处共有人员237人，财政预算额为1400万美元。

(2)背景介绍。平衡计分卡在被引入之前，审计处的绩效管理总是杂乱无章，就像一位叫弗兰克·维托的管理人员所提到的，“我们厌烦了总是靠运气来管理”。一个偶然的机会，主管黛博拉·克尔在《哈佛经济评论》上看到了平衡计分卡这种新管理工具，并觉得有必要介绍给审计处的领导。最后，审计处的高层达成一致，决定在州审计处引入平衡计分卡。

(3)使命和战略的确定。平衡计分卡是战略实施的工具，因此，确定使命和战略是平衡计分卡的核心。州审计处认为，由于当前环境和外部因素的变化，州审计处的角色已发生了一定的转变，必须制定出新的使命和战略，已保证在未来复杂的环境中更好的履行职责。经对外界环境的分析和州审计处未来工作的预测，州审计处提出了简明而有力的新使命:“积极主动向政府领导人提供有助于改善受托责任的有用信息。”不同于营利组织，作为公共部门的州审计处不能以利润为主导，因此，这项使命又分解为三大战略:提供保障服务，提供管理咨询服务，提供教育服务。

(4)构建平衡计分卡。州审计处运用平衡计分卡的目的不仅是评价该处的工作，最终是要达到实现新的使命和战略，其构建的绩效指标须直接为使命服务，具体如图5-4所示。

图5-4　得克萨斯州审计处运用平衡计分卡评价使命①

州审计处用了18个月的时间，采用4步走的程序开发了平衡计分卡。围绕着三个战略，该处建立了相对应的平衡计分卡，并与该部门的总体平衡计分卡协调一致。其步骤为:第一步，定义平衡计分卡总体战略，优先次序安排其内容;第二步，设计每个战略，制定与得克萨斯州审计处战略计划相一致的长期计划和平衡计分卡;第三步，每个下属单位开发一个平衡计分卡，支持内部顾客;第四步，项目和团队成员设计与得克萨斯州审计处一致的平衡计分卡。

平衡计分卡在州审计处使用后，取得了较好的效果，职员的工作面貌发生了很大的变化，工作积极性有了较大的提高。特别是分级使用平衡计分卡，使所有的职员明了自己对所完成使命作出的贡献，增强了使命感和责任感。2007年7月，美国政府会计师协会(Association of Government Accountants)为肯定得克萨斯州审计处推行平衡计分卡所取得的成效，向它颁发了“最佳实践奖”(Best Practices Award)。美国人力资源管理学会(The Society of Human Resource Management，SHRM)也赞许得克萨斯州审计处的成绩，将其评为全国实施平衡计分卡的四个最优范例之一。

2.平衡计分卡在我国政府部门的运用

新世纪以来，我国部分政府部门也引入平衡计分卡来进行绩效管理。为学习澳大利亚在实施平衡计分卡和360度评估体系方面的经验，中国和澳大利亚两国政府合作实施平衡计分卡“中国化”项目。该项目由中组部领导干部考试与测评中心负责具体实施，并在企事业单位和地方政府进行试点。黑龙江省的海林市是全国两个政府机关试点之一。此处以该市的实践来介绍平衡计分卡在我国政府部门的运用。该市平衡计分卡的要素内容包括使命、愿景、战略主题以及财务、客户(利益相关者)、内部业务流程(实现路径)、学习与成长(自身建设)四个层面。其中，每一个要素包括目标、指标、目标值及实施方案等内容。^[12]

(1)明确使命。使命是组织存在的核心目的，即组织为什么存在，组织为人类应做出什么样的贡献和创造什么样的价值。它反映了组织存在的理由，同时也反映了员工在组织中工作的动机，能够指导和激励员工。党政机关的使命表述采用职能+目标(虚实结合)的方式。如环保局的使命是“保护环境，确保生态系统的良性循环”，卫生局的使命是“关爱百姓健康，提高生命质量”。

(2)描绘愿景。愿景是人们对组织未来的期望、发展蓝图和预期目标。有效的愿景陈述必须简洁明了，具有可实现性、可验证性和可衡量性;必须与使命保持一致，它只是实现使命的一个中间环节。如环保局的愿景是“到2015年建设成为黑龙江省最优秀的县级环保局”，建设局的愿景是“到2020年，实现海林城市总体规划，建成黑龙江省东部地区最好的县级建设局”。

(3)制定战略。战略明确了组织的前进方向。政府部门通过对人事局制发的“三定”工作方案进行分析和研究，并加以归纳，就可以很清晰地确定出一个部门的战略主题。战略由多个互补的战略主题组成，并存在于平衡计分卡的每一个层面。如交通局的战略是“交通基础设施建设与养护、交通运输规范与管理”，水务局的战略是“农田水利、防汛抗旱、供水安全”。

(4)细化平衡计分卡的四个层面。使命、愿景、战略主题确定之后，如何保证愿景的实现，特别是如何化战略为行动将是制定平衡计分卡的关键。平衡计分卡从财务、利益相关者层面(服务对象)、内部业务流程、学习与成长四个层面设定不同的目标及指标，对战略的实施过程进行全面的描述和规划。四个层面是通过目标及指标进行描述的。

其一是财务层面。政府各工作部门的主要职责为管理与服务，追求利润最大化不是其最终目标，一般放在四个层面的最底部或与学习与成长层面并列放在底部作为支撑。例如:环保局的财务目标是“依法征收排污费、经费使用效率、争取资金”，建设局的财务目标是“依法征收建设规划费、加大社会筹资力度、提高资金使用效率”。部分单位可不设置财务层面的目标及指标。在财务层面目标及指标的确定方面。以环保局为例，环保局代表市委、市政府，有依法征收排污费的权利与义务，因此有财务方面的需求，同时为了提高环保工作效果，应当积极向上争取资金，对厂矿、学校、及其他各行各业的基础设施进行改造，因此设置“依法征收排污费”、“提高经费使用效率”、“向上争取资金”三个目标，相应设置“排污费征收额”、“业务经费占总经费的百分比”、“向上争取资金额”三个指标来衡量。

其二是利益相关者层面(服务对象)。党政机关的客户，可理解为服务对象和工作对象。例:环保局将企业及市民作为其客户。目标选择上主要有:减少环境违法行为、维护公民合法权益、提高公民环保意识。建设局将市政府及市民作为其客户。目标选择上主要有:完善城市功能、建设靓丽环境、改善居住条件、提高服务水平。在利益相关者层面(服务对象)目标及指标的确定方面。对于党政机关而言，一般情况下，其利益相关者(服务对象)是上级党委政府及百姓，一些特殊单位可能还存在特定的服务对象，经济局、开发区等单位的服务对象就是企业或者投资人。利益相关者确定后，再进一步了解和分析这些群体有哪些需求，这些需求应当达到什么程度。以环保局为例:部门的客户是谁?政府及百姓。这些客户有什么需求?政府的需求是保持良好的生态环境，减少环境违法行为，如何衡量政府需求?用“环境违法案件发生数”来衡量，环境违法案件确定在什么标准内才是最合理的?经过研究讨论并结合上级要求适当提高标准，确定为“7件以内”。百姓的需求是什么?百姓既是环保局的服务对象又是环保局的管理对象，从服务的角度看，要维护百姓合法权益，相应的设置“环保工作群众满意率”指标来衡量，指标值设置多少才能说明环保局的工作得到了群众认可?从上年度情况看，群众的认可度为89%，今年应当适当提高，确定为90%;从管理对象角度看要提高公民环保意识，相应设置“环保知识普及率”来衡量。

其三是内部业务流程层面(实现路径)。为了实现利益相关者层面和财务层面所提出的目标，政府部门要做的具体工作。例如:环保局的战略主题主要有两个，分别是污染预防和环境整治。为了做好污染预防工作，在内部业务流程层面要做好的工作是:加大环境监察力度;完善环境监测体系;严把建设项目审批关;开展环保阳光工程;开展环境宣传教育。为了做好环境整治工作，内部业务流程层面要做好的工作是:创建绿色单位;综合整治流域环境和控制污染物排放总量。在内部业务流程层面(实现路径)目标及指标的确定方面。企业内部业务流程层面的目标，直接产生于客户及财务层面的目标，是为了满足顾客及财务方面的需求，重点应当作好那几方面的工作，这些工作应当如何衡量。党政机关与企业有所不同，党政机关的工作职责源于法律、法规的规定或授权，是必须做好的，至于如何做，各单位、各部门、各地有所不同。以环保局为例:环保局的工作职责是污染预防和环境整治。那么怎么做才能完成这两项最重要的工作呢?从实际情况看应当从“环境监察”、“环境监测”、“综合管理”、“协调配合业务”四个方面加强管理，并为这四个方面分别建立四个“房间”(在IT系统中被称为建立“模块”)。在环境监察这个房间里设置了“加大环境监察力度”的目标，同时设置了工业污染源治理率、污染物排放达标率、重点污染源现场监察覆盖率、“三同时”制度执行率、信访案件结案率五项指标加以衡量;在环境监测房间里设置了“完善环境监测体系”的目标，设置监测数据完成率、在用监测设备检定合格率、监测设备配备率三个指标来衡量。其他各房间内的目标及指标也是按此思路确定。

其四是学习与成长层面(自身建设)。为了达到以上三个层面的目标要求，组织内部工作人员应如何提高自身相应的能力。学习与成长层面体现为人力资本、信息资本组织资本的提升。例:环保局——提高全员综合素质(人力资本)、完善电子信息系统(信息资本)、创建“五型”领导班子(组织资本)。相应的，在人力资本、信息资本和组织资本方面确定目标和指标。

分级实施平衡计分卡。分级实施指在组织各个层次设计平衡计分卡。为了评定对实现组织总体目标的贡献，通过明确目标与指标，使基层平衡计分卡与最高层平衡计分卡协调起来，一些目标和指标将在整个组织内推广，并显示在各个层次的平衡计分卡上。在该市党政机关，分级实施是指除了制作市委、市政府层面平衡计分卡外，市直各单位、各部门，也要制作平衡计分卡，同时市直各单位、各部门内部也要制作平衡计分卡。通过分级实施，组织层面的目标才能进一步落实到实处。通过分级实施，协调组织内员工行为，与组织目标相协调，保持行动一致。分级实施是一个沟通过程，使广大员工进一步了解组织的目标和自身的工作目标。