公共部门人力资源的回避

10.1.5　公共部门人力资源的回避

公共部门人力资源的回避是指在公共部门中，为了避免公职人员由于某种亲情关系或其他一些关系不能秉公执行公务，而对其任职和执行公务等作出的事前限制性措施。回避制度是公共部门人力资源配置和交流的前提，能够有效地防止公共部门人力资源因亲属关系给公共管理事务带来的不利和障碍，为公职人员的奉公守法、依法执行公务创造良好的条件。

1.回避的作用

回避制度既是一项人事管理制度，更是国家公共部门监控机制的重要组成体系，在我国的公共生活中发挥着重要的作用。

首先，回避制度能有效防止腐败，促进国家公共部门的廉政建设。作为一种事前限制性措施，回避具有明显的预防性功能。在我国这个具有浓厚人治传统色彩的国家，回避能通过组织限制和自觉的任职、公务回避，减少或消除亲属聚集在同一部门、机关、单位的可能性，从而有效防止公共部门内的“裙带关系”盛行带来的问题。

其次，回避制度有利于公职人员的廉洁公正，维护公共部门的正常运作。在现今社会复杂的关系网络中，公务人员在执行公务容易受到多种关系的困扰。如果公务人员的行为被偏私情感所左右的话，他就不会以公正的态度来进行公务活动。

再次，回避制度有助于维持或提高公职人员素质水平，促使公职人员健康成长。回避制度的执行，不仅能为公职人员提供一个相对和谐宽松的工作环境，而且更能按照任人唯贤、德才兼备的组织原则，客观公正地使用干部。摒弃因人情关系可能带来的任人唯亲、裙带关系等不良影响，从而为公共部门人力资源健康成长和公共部门人力资源的开发使用创造条件。

最后，回避能够促进提升公共部门的公信力和社会稳定。亲属聚集在同一个部门内往往会造成裙带风盛行和腐败滋生，这些会激起公众对政府的不满，降低公共部门的公信力。实行回避制度，对消除腐败现象，增进社会稳定和谐发展具有重大的意义。

2.回避的原则

(1)政策配合原则。回避制度的贯彻实施仅靠某一两项单一的措施是很难得到实现的。它必须有相关配套政策及措施予以配合使用，特别是排除与回避制度相违背的政策。例如在现实中，军队转业军官安置、干部配偶随调等有关政策的规定，在事实上或多或少促使“近亲繁殖”现象的加剧。因此，加强回避制度的相关配套政策及实际措施的建立，是完善回避制度，推进人事行政改革的重要一步。

(2)依法回避原则。回避制度必须要遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则。对于需要回避的公职人员，必须要按照法定回避的范围、回避的程序，进行回避。对于没有正当理由，既不遵守回避制度，也不遵从上级组织安排的公职人员，要给予批评或必要的行政处分，以维护回避制度的严肃性。

(3)自身约束原则。回避制度的发展方向应该是由外部的舆论监督和组织强制，转向公职人员自律意识和高度自觉的行为。要使公职人员明确回避制度的重要意义，自觉、主动地遵循有关回避的规定。若遇到需要任职回避的，应主动地向主管部门提出；若在执行公务中需要回避的，应主动回避，这也是考察公务员政治素质和职业道德的重要标准之一。

(4)内外监督原则。创造一种视任人唯亲与裙带风气可耻的组织环境，发展回避制度实施的组织监督体系。第一，要增强回避制度执行的透明度；第二，要完善群众监督与组织监督相结合的管理体制和机制；第三，制定和发展回避制度的监督措施；第四，强化对回避制度实行情况的审查与追踪。

3.回避的形式

公职人员的回避以亲属关系(既包括因血缘关系形成的自然关系，也包括因婚姻形成的社会关系)回避为中心，包括任职回避、公务回避、地区回避、卸任回避等形式。

(1)任职回避。任职回避是指对存在法定限定亲属关系的公职人员，在其担任某些关系比较密切的职务方面作出的限制。法定限制亲属关系包括夫妻关系、直系血缘关系、三代以内旁系血亲关系和近姻亲关系。其中直系血亲关系，包括父母、祖父母、外祖父母、子女、孙子女、外孙子女等；三代以内旁系血亲关系，包括堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女以及伯叔姑表姨等；近姻亲关系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母等。存在法定限制的亲属关系者，不得担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的单位从事人事、监察、审计、财务等工作。

(2)公务回避。公务回避是指公职人员在执行某一项公务的过程中，所受理或处理的事件涉及本人或亲属的利害关系，而需要作出的回避。公务回避通过限制与某项公务有利害关系的人参与其中，一方面为公务的顺利行使提供了条件，防止公务行使中的个人偏见和徇私舞弊；另一方面，又能避免嫌疑，增加公众对公务活动的信任度。

公务回避在操作过程中，应当把握以下两点：一是公务回避的暂时性。公务回避只是针对某项具体的公务，要求相关公职人员进行暂时的回避。公务回避时，任职关系不发生任何改变。二是公务回避范围的广泛性。除法定限制关系外，公务回避涉及的范围还包括与执行公务人员有利害关系的老乡、同学、朋友等关系，只要是可能影响公务正常开展的人员都应在回避范围之列。

(3)地区回避。地区回避是指在公共部门中担任主要领导职务的公职人员，回避在原籍任职。特别是政府部门一定级别的官员有专门的限制。地区回避制度的建立可以避免亲属、宗族对正常公务活动的干扰，有效地避免各种亲属关系对公务执行的影响与干扰。

地区回避在操作过程中遇到的最大问题是回避范围的规定。在我国古代，回避地区的划分主要有两种：一种是以行政区域划界，如宋、明两代规定：地方官不得在本籍做官。另一种是跨行政区域划界，如清代规定，官员不得在原籍、寄籍五百里以内任官，前者较易于实行，后者较为复杂，但作用更为明显。鉴于目前行政区域划分较为具体明确，我国规定一定级别的公职人员不得在本人籍贯所在的行政区域内担任相应的职务。我国公务员法规定，需要实行地区回避的是担任县乡两级人民政府领导的公职人员，以及在税务、工商等部门担任领导职务和从事主要业务的公职人员。此外，考虑到民族自治地方工作的特殊性，民族自治县、乡担任领导职务的公职人员不受地区回避的限制。

(4)卸任回避。卸任回避是指公职人员在离退休后，有子女、亲戚、朋友试图利用其任职期间的关系或影响力，谋取个人利益，对离退休公职人员行为所做的必要限制。要求离退休干部不得干预原单位的工作，在一定时期内也不得在与原任职务有关的组织部门受聘，以防利用余权施加影响，损害国家和政府的利益。