一般环境因素

（二）公共政策的宏观环境：一般环境因素

经济─资源环境

经济─资源环境指制定和执行某一项具体政策时，可能面对并以资源利用的总的经济状态，是整个世界经济的格局与运行状态、国家或地区的经济体制、经济结构、经济发展的水平、经济总量等要素的总和。具体说，包括世界经济的格局，国际金融、贸易和投资状况，国家的经济体制，产业结构，宏观经济制度和政策，生产市场和消费市场的供求关系，收入分配状况以及地区间的差异等等。公共政策所面临的一定地理范围上的自然资源和生态系统，属于自然环境，同时也可以看作是地理资源环境，包括地理位置、管辖范围的大小、地形地貌、气候条件、自然资源、生态系统状况，等等。

经济─资源环境对公共政策产生的影响是决定性的。主要表现在：第一，经济资源环境是公共政策过程的基础和最深层的环境。根本上说，公共政策的制定与执行，涉及的是对资源的配置和利用的问题。公共政策只能对资源总量做出合理配置，而不能进行超量配置。另外，这种配置与利用总是在特定的经济制度和经济体制框架下进行的，它不能脱离制度和体制的限制与约束。在这方面，所有制的性质和形式是决定性的；而在不同的经济体制——自然经济体制、市场经济体制、计划经济体制下，政策的制定和执行，政策的内容和作用，政策的质量和运作方式，都体现出不同的特征。第二，受第一个影响所决定，经济─资源环境成为公共政策运行过程的必要条件。因为任何公共政策的运行，从制定、执行到评价、终结，都要耗费经济资源的，这就是政策过程的成本。既然存在成本，经济─资源环境必定影响公共政策的目标与方向。政策主体只能根据本国、本地的资源状况，来制定和执行适当的公共政策。

政治—法律环境

政治环境对执政党和政府的公共政策制定、执行有着直接的影响。它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。主要包括基本的政治制度（国体和政体），政党制度和党政关系状况，阶级与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动，政府体系的结构、功能与效能，国家的政治形势和稳定程度，国防等等。无论是公共政策制定的过程和程序，还是公共政策的目标和价值的设定，政治环境的影响因素最直接。法律和法治的状况对公共政策也产生了很大的影响。一个国家或政府的公共政策过程，总是在一定的法律和法制框架下发生的，要受到法律体系、法律机构、执法状况和社会治安等因素的制约。主要包括国家的宪法和法律体系的完备程度，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，社会治安状况等等。总起来讲，政治—法律环境对公共政策的影响主要表现在：第一，政治—法律环境决定公共政策的政治和阶级性质。可以说，公共政策的内容具有统治阶级的偏执性。国家权力掌握在少数人、代表少数人的政党手里，还是掌握在多数人、代表多数人利益的政党手里，公共政策是为谁服务、实现的是谁的利益，就有本质的不同。第二，政治—法律环境对制定公共政策的民主化程度产生影响。只有在实现了政治制度和政治生活民主化的情况下，公共政策的制定和贯彻才能真正实现公众参与，才能成为增进社会民主、实现社会公正和自由的有效途径。民主使政策的制定具有规范的程序性和科学性。第三，政治—法律环境还决定着公共政策的合法性程度。合法化是一项公共政策付诸实施的前提，而公共政策的合法化程度是由整个社会的法制和法治状况所决定的，也就是说，只有在一个法制健全、真正做到依法治国的社会里，公共政策才能从内容到形式具有合法性。

社会—文化环境

特定的社会和文化状况对公共政策的影响也是很明显的。像社会结构，社会人口的规模、质量及分布，民族构成和分布，社会问题，教育科技现状，社会道德水平，传统文化和社会的价值观取向，民族心理和社会习惯，特定的政治文化等等，都会对公共政策的制定和执行产生重大的影响，尤其是文化因素，它所产生的影响往往是潜移默化的。一般说，社会—文化环境因素既决定了公共政策运行的智力条件，也为公共政策的运行提供了一定伦理和心理基础。我们可以把文化分为专制的文化制度和民主的文化制度两类。在专制的文化制度下，公共政策的制定往往缺乏科学理论依据，不注重发挥智囊系统的作用；在政策的执行上，也缺乏创造性。而在民主的文化制度下，公共政策的制定和执行往往表现出相反的情况，其有效性程度往往是专制的文化制度下的公共政策所不能比拟的。在社会—文化环境因素中，政治文化的作用尤其突出。西方政治学理论把政治文化分为地域型政治文化、依附型（臣服型）政治文化、参与型政治文化三个类型。这三个类型下，政治体系制定和执行公共政策的价值取向、指导原则、方式方法都有所区别，政策指向的对象的素质、观念、行为模式以及与政治体系之间关系的性质，都有着很大的差异，结果对公共政策产生的实际影响也极为不同。

国际环境

把公共政策的环境分为国内环境和国际环境，主要是从政策环境的空间范围着眼的。在当今时代，随着国际环境开放程度的迅速扩大，以及国际环境内各系统的联系和交流日益加深，国际环境对各国公共政策的作用更为深刻、复杂和微妙。国际环境的基本构成因素有三大类：国际经济环境、国际政治环境和国际社会文化环境。世界经济体系和格局，世界经济形势，国际分工，国际贸易与国际金融等等，构成了国际经济环境。国际政治体系和格局，国际政治形势，国际军事因素，战争与和平问题，重大危机因素等等，是国际政治环境的构成因素。而国际间的社会流动、教育、婚姻以及科学技术交流等构成国际社会文化环境。国际环境的变化是非常迅速的，这三大类环境因素一直处于相互联系、相互依存、相互渗透、相互制约的动态关系之中，对各国的公共政策产生多方面的影响。从今天和今后的发展趋势来看，公共政策国际环境的发展变化基本呈现出两大趋势：一是国际环境正在向和平与发展的方向演变。冷战结束后，随着两大阵营争霸世界的斗争的结束，和平与发展成为世界的时代主题。尽管区域性的冲突和战争还接连不断，但维护世界的和平、实现发展是各国人民的共同愿望。二是全球化趋势，它与整个世界的市场化、信息化进程相伴随，越来越把整个世界联结成一个有机整体，甚至有人称之为“地球村”。在全球化过程中，各国的联系日益紧密，从而出现了国内政治国际化和国际政治国内化的现象，因此，任何国家的公共政策不能不考虑到其外部影响，制定和执行公共政策也不再被视为纯粹的国内政治过程，而是一个国际互动过程。三是世界的不确定性因素不断增多，比如国际恐怖主义这样的非传统的安全因素，正日益对各国的安全构成新的威胁，使公共政策不得不认真面对，从而各国制定公共政策时产生了国际合作的愿望。在这三大趋势下，国际环境对公共政策的影响越来越直接，很多公共政策实际上是“与国际接轨”的需要和产物。因此，国际环境制约着、影响着公共政策的价值、目标和途径的选择。