粮食行业组织结构与粮食安全

第三章　粮食行业组织结构的优化

第一节　粮食行业组织结构与粮食安全

1952年8月7日中央人民政府委员会第十七次会议决定，成立中央人民政府粮食部。自此粮食行业就实行了通过行政手段控制粮食播种面积和收购数量的方式，保证国家掌握足够的粮食满足国民的粮食需求，也保障了国家的粮食安全。从建国初期的打击囤积居奇，稳定粮食市场供应，到后来实行统购统销，这种行政手段在一定的历史时期为保障粮食供给和安全起到了一定的作用。上世纪70年代后期，随着改革开放与经济发展，工农业生产结构发生改变，各级粮食部门的管理职能也发生了一些变化，从单纯靠行政手段管理向经济手段转型。这一时期实施的议购议销政策，正是适应粮食部门职能变化的要求，一方面要用行政的手段保障粮食供给，另一方面要搞活粮食流通，让市场调节。“双轨制”的出现就是一个例证。“双轨制”的运行大体经历了两个阶段：第一阶段从1979年到1984年，主要对统购统销体制进行调整，大幅度提高粮食统购价格，逐步减少统购粮食数量，中央对省、市实行购销调拨包干，逐步扩大市场调节范围；第二阶段从1985年到1993年，主要是取消统购制度，缩小统销范围，继续扩大市场调节的范围，直至在全国范围内取消统销制度。“双轨制”虽然导致粮食价格关系、购销体制、流通渠道、经营体制不顺等问题，但在保持国营粮食商业主渠道作用，发展多渠道经营，恢复和发展粮食集市贸易，规范交易行为等方面发挥了一定的作用。

1993年全国范围内取消了实行40年的居民口粮定量供应办法，这是粮食改革的重要一步。虽然粮食部门的粮食订购任务被保留，但放开了订购价格。虽然实施“保量放价”政策，但南方沿海省份粮价在短时间内有较大幅度的上涨，为了稳定粮食市场，政府对粮食购销政策又重新作了部署，原先确定的“保量放价”政策未能实行，粮食购销从1994年开始又恢复了“双轨制”。这也是粮食部门用行政手段保障粮食安全的表现。

2004年初粮价暴涨，各级党委政府十分重视，自上而下要求建立健全地方储备粮制度，一再要求稳定和加强粮食行政管理机构，就在此时，省以下不断充实粮食行政管理机构，还建立粮食行政执法机构，以适应管理全社会粮食流通的需要，各地没有粮食局的恢复了粮食局，加挂粮食局牌子在其他部门的，也重新成立了粮食局，不是政府组成部门的，重新明确为政府组成的序列部门。应该说2004年初的粮价大幅波动的有效遏制，一直到2004年6月1日开始的粮食“三放开”，2005年以粮食购销企业改革为主的粮食流通体制彻底改革的巨大成功，得益于各级粮食行政管理机构的加强和充实完善。所以说粮食行业的各级组织在保障粮食安全方面发挥了重要作用。

粮食连年增产，粮食库存相对充裕，可谓粮食形势企稳向好，但问题也随之而来。省以下特别是地市以下的粮食行政管理机构在上一轮政府机构改革中，有的明确为发改委的管理机构，甚至原先是政府组成部门的粮食局，也被调整为发改委的管理机构、过渡机构，这与中央、国务院高度重视“三农”问题，与繁重的粮食流通管理工作不相称、不匹配，不利于工作的开展。

应该说，自2004年以来，各级粮食行政管理部门得到了充实、加强，人员也得以合理配置，尽管有些地区及部分县（市、区）的粮食行政管理机构至今没有完全落实健全，有的县级粮食局仍然是事业单位，但在新一轮政府机构改革前绝大多数粮食行管理机构是各级政府的职能部门，职责已十分明确，“指导、监督、协调、服务”八字职能义不容辞。

从整个粮食行业角度看，当前我国地方粮食行政管理机构的配置、地位以及属性与承担的粮食流通管理工作任务不相称、不匹配现象依然存在。粮食行政管理资源一分为二，即各级粮食行政管理部门和中储粮系统，按理说中储粮只有保管中央储备粮油单一职责，实际上自己赋予了自己打造全产业链的神圣使命，特别在托市收购上面，简直就是“二粮食局”，自命不凡也罢，创造上缴利润也罢，问题矛盾层出，定位差错使然。在历次粮食流通体制改革过程中，在粮食生产和消费以及供求变化中，粮食行政管理机构几经撤并、分合，往往是粮食一多（根本不是过剩，而是相对过剩），就忘乎所以，得意忘形，对粮食行政管理机构就不够重视，甚至撤并降格，或者退出政府序列。有的地方甚至在90年代初期还组建了政企不分的粮食集团公司，加挂粮食局的牌子。经过这种“折腾”之后，粮食管理作用很快产生弱化现象，包括粮食监管不到位、宏观调控失去执行主体、粮食市场秩序混乱等一系列问题，严重危及粮食安全。

历史的经验教训一次次教育我们，面对偌大一个人口众多的国家，粮食生产弱质性，粮食消费的刚性，粮食市场和价格的不确定性，我国长久建立完善独立的粮食行政管理机构是战略性的选择。决不能再重演粮食一多就撤并粮食局，粮食一少、粮价一涨就重视粮食行政管理机构的不正确做法，决不能越往上越是重视粮食安全，县以下事不关己高高挂起。

要做到温饱不忘饥寒，丰年不忘灾年，增产不忘节约，消费不能浪费。牢牢掌握粮食生产和流通的主动权，牢牢夯实粮食工作的基础，牢牢稳定粮食行政管理机构不动摇，确保粮食工作机构不折腾，为保护农民种粮积极性和确保军需民食奠定坚实的组织基础。

鉴于当前粮食生产和粮食流通工作实际，应在政策措施上进一步建立健全各级粮食行政管理机构，加强粮食行政管理机构，不降格，不撤并，建立健全在政府组成部门中独立行使职能的各级粮食行政管理机构，特别是增加粮食行政执法机构，落实好机构、编制、人员、经费，以便能有足够的力量开展粮食监督检查和粮食行政执法。

在中央和地方粮食行政资源方面进行有效整合，总的原则是落实粮食工作省长负责制，着重调动地方重农保粮的积极性，不搞中央地方粮食行政资源两张皮。要认真调查研究其运行的质量、效果，看是否有利于掌握粮源，稳定粮食市场和价格；是否有利于充分利用现有的粮食仓储设施和人员的优势；是否有利于整合资源，积聚实力，充分利用市场和国家宏观调控这两种手段，应对外资粮食企业的竞争。

总之，有作为，才会有地位，只要理清工作思路，坚持改革发展不动摇，持之以恒地抓好粮食工作，为耕者谋利，为食者造福，粮食行政管理机构一定能够得以加强并在保证粮食安全方面发挥作用。

第二节　粮食行业组织结构的演变及现状分析

一、我国粮食行业组织结构形成和改革的历程回顾

前文已经明确粮食行业结构是指粮食行业各主要构成要素之间内在的、有机的联系，包括粮食行业业务结构、粮食行业组织结构、粮食产品结构和粮食系统人员结构四个方面。粮食行业结构是粮食企业生产经营的基础和前提条件，是粮食商品流通运行的重要保证。合理的粮食行业结构格局、完善的粮食行业结构体系可以促进粮食企业经营管理的科学化、规范化，也有助于提高整个粮食流通的效率和效益。这其中粮食行业组织结构的变革是一项重要工作。粮食行业组织结构是指粮食行业组织的基本架构，是对完成粮食行业组织目标的人员、工作、技术和信息所作的制度性安排。粮食行业组织结构包括粮食经营组织、行政管理组织、粮食储备组织和粮食企业组织等。然而计划经济、短缺经济下形成的粮食行业组织结构严重不合理，对现行粮食商品流通形成了阻滞。要改变这种状况，变市场环境威胁为环境机会，使我国粮食行业在新时期重新得到振兴，就必须在重视体制转换和机制创新的同时，依据市场经济和国际竞争的要求，对现行不合理的粮食行业组织结构进行优化和调整，使其尽快与国际标准对接，与国际市场相融合，真正发挥其对粮食商品流通的促进作用。要对不合理的粮食行业组织结构进行优化和调整，首先要了解粮食行业组织结构形成和改革发展的历史及粮食流通体制改革历程，以便理清思路、找出问题。

（一）粮食行业组织结构的形成回顾

1949年建国之初，公粮是国家财政收入的主要组成部分，为此国家在财政部下建立了粮食处，其职能是加强公粮的统一管理和调度，统一全国的粮食贸易工作，以及组织全国范围内的粮食统一调拨。1950年，财政部改粮食处为粮食管理总局。粮食管理总局一方面是财政部本部的组成部分，另一方面是各大行政区及中央直属省（市）粮食局的业务领导机构。其职责是：拟定公粮管理制度，负责接收及入库、保管与粮库、调运、支付、供应、调剂、兑换加工等事项。1950年，中央贸易部成立了中国粮食总公司，负责保证城市及灾区的粮食供给，解决民食，组织粮食的调运、调拨，平抑粮价，组织各地粮食收购，扶持农业。截至1952年8月，粮食部门两大系统在运用不同手段，完成各自负担的任务的同时，双方密切配合，协同作战，在稳定粮食局势的斗争中发挥了重要作用。但在实际工作中也反映出一些问题，如机构设置重叠，环节手续繁复等，各地不断提出合并机构，统一管理的意见。1952年，中国恢复国民经济的任务胜利完成，国家财政状况已经根本好转。为了统一领导，统一计划，统一调度，加强粮食的掌握和运用，中央决定成立中央人民政府粮食部。其性质是行政管理与企业化经营的结合，在组织上是行政机构管理企业机构。对内管理公粮入库，管理企业经营，管理计划和经济核算；对外是配合商业部门管理市场，领导私营企业。地方各级粮食机构的设置也同时做了规定：大行政区设粮食局，作为中央粮食部派出的监察机构。省一般设粮食厅（任务小的设局），市设粮食局，专区设粮食局，县一般设粮食科，都作为同级政府的组织部分，实行双重领导；各级行政机构之下，根据业务需要，分设若干企业单位，如仓库、加工厂、供应站等。中央粮食部和地方各级粮食机构的建立，为在大规模的经济建设时期进一步加强粮食工作奠定了组织基础。

“文化大革命”，使“左”倾错误走到了极端，政治动乱的严重冲击，干扰了粮食工作，在粮食安排上尽管困难重重，但各级粮食部门始终维持着粮食购销调度的正常活动。1969年9月起，商业部、粮食部、全国供销合作总社、中央工商行政管理局开始合署办公，1970年，商业部、粮食部、全国供销合作总社、中央工商行政管理局合并成立商业部。

1979年，中央发出通知，决定成立粮食部。负责粮食的统一经营，适当开展粮食议购议销。同时批准了其机构编制：设办公厅、研究室、人事司、计划司、农村购销局、市镇供应局、饲料局、油脂局、粮油工业局、储运局、财会司、教育局、基层局、基建局等。

1982年，中央决定商业部、粮食部、全国供销合作总社合并成立商业部。商业部内设粮食管理机构有粮食综合司、粮食购销司、粮食储运局、油脂局、粮油工业局、粮食议购议销局、饲料局。1988年，商业部改革机构设置，其中粮食方面成立3个司局，即粮食综合司、粮食管理局和粮食储运局。

1990年，成立国家专项粮食储备领导小组，负责领导和统筹解决国家专项粮食储备及管理的有关工作。属国务院直属机构，由商业部代管。1993年，国务院提出粮食机构改革的要求，并就机构改革中地方粮食行政机构的设置做了规定：各地粮食行政机构的设置由地方政府自行确定，但粮食工作一定要有机构去抓，粮食部门现有人员可根据实际情况精简，但要保留必要的骨干，基层粮食企业财产归国家所有。

1998年，第九届全国人民代表大会第一次会议通过将国家粮食储备局改为国家发展计划委员会管理的国家局，是负责中央储备粮管理的行政机构。其职能调整如下：将拟定全国粮食流通体制改革方案、组织实施对社会粮油流通的宏观调控等职能，交给国家发展计划委员会；将社会流通管理、指导和协调地方粮油流通工作等职能，下放给地方政府；将研究制定国家粮油质量标准、检测制度和办法等职能，交给国家质量技术监督局；增加对中央储备粮的垂直管理职能。明确局内设办公室、调运司、仓储司、财务司、人事司。

1999年，经国务院批准，国家粮食储备局改为国家粮食局。国家粮食局是国家发展计划委员会的负责全国粮食流通宏观调控具体业务、行业指导和中央储备粮行政管理的行政机构。将原国家粮食储备局承担的中央储备粮调运、轮换、仓储管理、进出口等项职能交给中国储备粮管理总公司。将管理中国储备粮管理总公司分支机构和中央直属粮油储备库的建设、中央储备粮的财务等项对中央储备粮垂直管理的职能，交给中国储备粮管理总公司。

2000年后，在市场化的条件下，政府对粮食工作实行省长负责制，粮食由各省（市、区）负责管理，属于政府行政机构，除广东省粮食局归口广东发改委管理外，90%以上的省（市、区）的粮食局都是单列。

（二）粮食行业体制改革历程回顾

1.1949—1952年自由购销体制

新中国成立之初，粮食市场上多种经济成分并存。一方面，中央政府自上而下成立了国有粮食经营系统和管理组织体系，逐步收紧对粮食的集中统一管理；另一方面，私营粮食企业的合法经营仍然被认可，但已经对它们施行了“利用、限制、改造”的政策。其中两条主要措施是：调整公私经营范围，调整批零差价和地区差价。

2.1953—1984年统购统销制度

1953年10月16日、11月19日，中共中央和国务院分别公布了《关于粮食统购统销的决议》《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，标志着粮食流通体制从此进入长达31年的统购统销时期。

3.1985—1997年合同定购、国家定购和价格双轨制

1985年元旦，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，这是真正意义上的中国第一次粮食流通体制改革。这一文件的发布，是中国农产品购销体制由统购统销走向“双轨制”的转折点。至此，中国实行了31年的农产品统购派购制度被打破。1991年底，国务院发出《关于进一步搞活农产品流通的通知》，要求在保证完成国家定购任务的情况下，对粮食实行长年放开经营政策。1992年9月，出台了《关于发展高产优质高效农业的决定》，这是第二轮粮改的真正起点。1993年2月，国务院再颁布《关于加快粮食流通体制改革的通知》。同年4月，全国95%以上的县市都放开了粮食价格和经营。至此，全国的粮食销售价格基本全部放开，实行了40年的城镇居民粮食供应制度（即统销制度）被取消。1994 年5月，国务院发布了《关于深化粮食购销体制改革的通知》，规定继续坚持政府定购，并适当增加收购数量。除定购5 000万吨粮食落实到户外，还下达了4 000万吨议购计划，落实到县级政府。1995年，粮食购销政策仍是实行“双轨制”，即在保证政府能够稳定地掌握一定数量的粮食，以稳定粮食供给的前提下，放开粮食市场购销。但政府重申了议购粮食应随行就市，不允许搞“二定购”。1995年2月，中央农村工作会议更明确提出“米袋子”省长负责制，要求各省一把手亲自抓粮食问题。1997年7月，国务院明确规定，国家定购粮仍按1996年确定的定购价收购，而议购粮按保护价敞开收购，保护价就是国务院确定的定购基准价。政府要求全国粮食部门敞开收购、常年收购、不拒收、不限收、不停收，不压级压价，不打“白条”。

4.1998—2003年粮食购销市场化改革

1998年初，中共中央、国务院在中发2号文件中提出“四分开”。即实行粮食系统政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老粮食财务挂账分开。同年下半年，又进一步推出“实行顺价销售、农发行收购资金封闭运行、按保护价敞开收购农民余粮，深化国有粮食企业改革”。但这些措施始终没有达到1992年“粮改”政策中所谓“粮食商品化、经营市场化”的高度。1998年5月，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，发起了新一轮粮食流通体制改革。此次粮改的原则是“四分开一完善”，即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。并指出改革的重点是国有粮食企业，近期主要是落实按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策。

5.2004年至今的粮食市场的全面放开

2004年，中国粮食流通体制改革取得了突破性进展，国务院先后出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革意见》和《粮食流通管理条例》等文件，决定在这一年全面开放粮食购销市场，稳步推进粮食流通体制改革。赋予了粮食行政管理部门管理全社会的粮食流通和对市场主体准入资格审查的职能。

从“双轨制”改革开始到1998年的“三项政策，一项改革”，再到2004年流通体制改革进一步深化的过程中，国家也相继出台了建立和完善粮食储备制度、适当运用国际粮食市场调节国内粮食供需、粮食部门政策性业务和商业性经营分开运行、粮食风险基金制度等一系列政策措施，以配合粮食流通体制的改革。

从粮食行业组织结构改革的历程和粮食流通体制改革历程回顾比较来看，粮食行业组织结构的形成和改革调整与国家粮食环境的变化有密切的联系。当粮食宏观环境吃紧时，国家的粮食政策就会收紧；而当粮食宏观环境比较宽松时，国家的粮食政策就会比较宽松。

二、我国粮食行业组织结构的现状分析

粮食“四放开”以来，改变了过去长期实行的集粮食经营、管理、储备于一体的粮食行业组织管理模式，依据政企分开、管理科学的原则，将业务经营职能从行政管理部门中剥离出来，成立粮食集团，实行企业化运作和市场化经营。将国家储备粮管理职能从行政管理部门中剥离出来成立储备粮管理公司，建立了中央储备粮管理总公司、省级储备粮管理分公司、各地国家粮食储备库的从上至下的储备粮垂直管理体系，专司国家储备粮。对于粮食行政管理职能，各地情况有所不同，有的归属发展和改革部门，有的与农业部门合并，还有的归属商务厅（局）或服务业委员会，但大多数省份仍然独立设置粮食局。形成了粮食局、粮食集团、储备粮管理公司“三驾马车”共存的格局。除了储备粮管理总公司、储备粮管理分公司分别设在中央和省一级外，粮食局和粮食集团均按行政区划在中央和省、市、县分别设置，原省辖市（地区）的区一级粮食局现已基本改制为经营性的粮食公司。粮食企业在转制、改组、兼并和联合方面也有了很大的进展，目前已经形成国有及国有控股粮食企业、外商及港澳台商投资企业、民营粮食企业等多种经济成分并存的局面，尤其是粮油工业企业，民营经济占比已达到88%。农村粮库（粮管所）基本上实行了承包经营和租赁经营，城市粮店除了几家中心店，其余的均出售给私人经营。一些业务性质相近的粮食企业还组建了具有一定实力的企业集团。转制重组后的企业按现代氽业制度要求运作，对职工实行聘任制，收到了较好的效果。粮食行业组织结构优化调整在粮食企业体现得最为明显。近年来，一大批大型骨干企业组成的新型粮食企业群体正在成型。特别值得重视的是一批大型粮油骨干企业正在发展壮大，成为行业的排头兵。在中央管理一级企业中，有中储、中粮、中纺、华粮、中谷等骨干企业；在各省、市地方企业中，良友、京粮、津粮和浙粮、安徽绿一、佳木斯正大、江苏江海等有实力的集团不断壮大，吉粮更是异军突起。在油脂行业，出现了四海争辉（南海、东海、北海、黄海），鲁花、华农竞艳的局面。在面粉加工业，河南金苑、河北五得利、天津利金、山东华瑞等应运而生，实现了跨越式发展。在碾米业，湖南金健、黑龙江北大荒米业集团、绿都集团是其佼佼者。在粮机行业，佐竹、布勒两雄并峙，牧羊、正昌双星争辉。

根据统计资料，2012年中国企业500强（销售收入100亿元以上）粮油企业有七家：中粮（72位）、中储发展（182位）、广东海大（302位）、通威（311位）、安徽辉隆（395位）、中粮生物（安徽433位）、广州东凌（471位）。此外，从2009年起鲁花集团已经进入中国制造业500强（405位）、重庆粮食集团进入中国服务业500强（330位）。

这表明，我国粮油企业这些年有较大的进步。现已形成国有企业（包括国有参股、控股企业）、民营及个体企业、中外合资及外商独资三者并峙、互相竞争、互相促进的新态势。

正是这些优化重组后实力明显增强的粮食企业，成为积极开展国内外粮食市场竞争、高效率地组织粮食商品流通、保障国家粮食安全的重要载体。

第三节　现行粮食行业组织结构存在的问题

近年来，我国粮食行业组织结构经过一系列调整和优化，不断得到完善，但在体系建设中仍然存在着一些亟待解决的问题：

一、现行不够合理的粮食行业组织结构导致了粮食物流无序现象的大量存在

（1）“三驾马车”式的组织结构模式虽然做到了政企分开，但相互间的管理职能行使上则易缺乏必要的协调，导致流通设施的重复建设和资源的浪费。体现在粮库建设上，中央与地方企业不但地域重复，而且仓容类型也无大的区别，收购季节为了争夺有限的粮源而无序竞争。这种现象随着外资企业的逐步扩张和民营粮食企业的不断渗透而愈演愈烈。

（2）机构改革后，各地粮食部门的职能作了调整和重新划分，一些职能得到了强化，但粮食运输管理等职能却被弱化，长期行之有效的粮食运输管理办法已不再强调，明显存在的粮食不合理运输现象无人管理和纠正，浪费大量的资金和运力。

（3）按行政区划设置的粮食经营机构“小而散”形不成规模，且缺乏信息沟通，为了眼前一点小利，相互恶性竞争，干扰了粮食流通秩序特别是粮食物流秩序。这种突发性大、计划性差的交易行为，在市镇和基层粮食经营活动中表现的尤为明显。

（4）粮食企业改制后，农村基层粮库有许多改作他用，造成农民售粮的不便，不法粮贩乘机大量套购，这种现象除了在一定程度上干扰正常的流通秩序外，也造成了国有粮食企业对一线粮源的丧失。尤其是2010年发生在东北粮区的外商与国内粮食企业抢购粮食的现象，在很大程度上暴露出国有粮食企业在农村粮食产地市场上力量的薄弱。长期下去，势必会失去粮食流通主渠道的地位，进而因无法掌控充足的粮源影响国家的粮食安全。

二、粮食行业组织结构调整中还存在一些改革不到位的问题

（一）粮食分级储备制度，造成粮食储备的吞吐机制不灵活，宏观调控效率低

目前国家实行中央和地方分级粮食储备制度，粮食储备的吞吐仍然由粮食行政部门层层分解指标，各级主管部门得到相应指标后，后续的财政保障却不能落实，而等储备真正落到实处按照上级意图开始运转时，市场粮情早已发生了变化。由于粮食储备运作方式和运营机制是随同政府的定购粮将指标层层分配到了粮管所和农户，运作程序的繁多制约了储备调控作用的时效。因此储备的调控功能未能得到真正的发挥，储备效用大大滞后。

（二）粮食收购主体单一，政企不分，产权不明，降低了要素的配置效率

国家既作为交易规则的制定者、维护者，又是具体交易的参与者，这就很难实现公平、公正、公开的交易。于是，代表国家的一些国有企业走向了前台，代替国家参与交易。国有粮食企业既是具有独立利益的经济实体，又承担着国家对粮食市场的宏观调控任务。如定位为国家的“大粮仓”的中储粮总公司，是非盈利机构，在国家计划、财政中实行单列，稳拿国家财政补贴，中央财政每年为此支出高达几十个亿。国家花费巨大成本维持中储粮运转。与此同时，中储粮又是属于国资委的下属企业，与石油石化、电网、通信等央企一样，国资委每年都要对中储粮进行考核，要求每年完成利润，增加指标。中储粮要盈利要赚钱，也就只能在粮食收储之外，加快扩展粮食加工和贸易业务的步伐，逐渐模糊了自身在“政策性”和“经营性”之间的界限。国有粮食企业实施政策性购销，追逐盈利导致宏观调控工具失效。在2010年以前，中储粮系统公司独家控制粮食托市收购，由于中储粮系统的库点较少，它有权委托其他企业参与托市收购；而且托市收购的收购费用和保管费补贴由市级农发行一次性下拨给中储粮直属库，再由直属库根据各延伸收购库点的收购粮食入库情况陆续拨付，这就令中储粮公司掌握了资金的调配权。这为滋生腐败提供了“土壤”。尽管从2010年开始，国家引进了中粮、中纺、华粮三大粮油类央企参与托市粮食收购，使粮食托市收购主体由“单一”改为“多元”，但粮食收购市场的垄断格局并未彻底打破。这不利于市场发展和价格形成，而且会降低要素的配置效率。

（三）粮食企业的经营体制层次分明，但各层次之间互不相关，封闭性现象严重

目前，粮食企业实行的三级管理体制，即国家性质的粮贸公司、省粮贸公司或粮食集团、县粮贸公司。但这些公司或集团却是各自为政，自求发展，相互之间没有经济利益关系，所有层次的公司、集团单位都各自遵从市场的价格调节。而这种分层次设公司、断层管理的形式，缺乏统一的市场分配，不符合中国的粮情。因为中国的商品粮生产是由上亿户的农户完成，而每户所交售的粮源却很少，只能积少成多，然后再次分散供应到城镇消费者手中。以上集中、分流的各个环节都是环环相扣、紧密联系。而分层设公司、集团，实行断层管理体制，导致收购成本和销售成本大幅度提高，削弱了国有粮食企业的整体竞争力。同时，各地为了维护自己的利益，大搞地区封锁，对外地经营单位进入本地市场人为设置障碍。

（四）粮食企业尚没能做好抵御国际竞争的准备，缺乏组织创新的意识

随着国内市场的逐步开放，大批跨国粮商（ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚）进入的步伐加快，使得国家粮食调控能力和方式面临更加复杂的局面。特别是，跨国粮商正利用资金、品牌、管理等优势，加强了对粮源、流通、终端市场的控制，并频繁冲击内资粮企。外资进入的速度日益加快，不仅给国内粮食流通领域的批发商、零售商带来了冲击，也给长期在计划经济下运作的粮食企业带来了极大的压力。面对如此严峻的局面，很多粮食企业尚未做好有效应对的准备，加之缺少跨国经营的人才和缺乏国际经营理念，在参与全球一体化的竞争中还需要不断的磨炼。在未来相当一段时间，粮食企业需加紧练好内功以应对外来的竞争。

（五）行业协会建设还比较滞后，功能未得到充分发挥

国外发达国家都有组织完善、功能强大的行业协会组织，成为代表行业利益、促进内部自律、沟通政府与企业关系的桥梁，在市场准入、市场份额的分配、价格等方面都起到很强的协调和保护作用。我们现有的粮食行业协会，企业并没有能成为协会主体，功能相对较弱，作用还没有得到充分发挥。企业间、地区间的粮食交易纠纷单靠粮食行业协会无法得到有效解决，代表行业利益参与相关规则和决策制定方面作为优先，协调政府和粮食企业关系方面做得也不够。

第四节　粮食行业组织结构新模式的构筑

一、我国粮食行业新型组织结构框架的构思

按照国有经济“有进有退，有所为有所不为”的原则，对粮食企业进行重组改革，调整行业布局和结构。

1.建立健全中央和地方储备粮管理体系

按照中央储备粮垂直管理办法，建立省级储备粮管理体系，以现有大中型库、站、所为基础，组建省级储备粮管理企业，负责省级储备粮收购、销售、管理、轮换；负责省内粮食市场的调控。依照《公司法》，按国有独资形式组建现代企业集团，完善法人治理结构。不承担粮食储备任务的国有粮食企业不再划分购销和非粮食购销企业界限，要按照建立社会主义市场经济体制的要求，全面推向市场。创新企业组织形式，积极转换经营机制，改善经营管理，真正成为独立的市场主体。

2.促进国内粮食企业整合与能力提升

一是加大政府对国内粮食企业的支持力度。优化我国粮食产业结构，促进国内粮食企业整合和能力提升。二是加快国内粮食企业整合步伐。最有效的方法是做大做强国内粮食企业，增强能够与国际粮商同台竞技的能力。国内粮食企业尚未形成完整的产业链条，迫切需要整合国内中小粮食企业资源，采取兼并、重组、资产置换、合作的形式，形成多层次的市场粮食经营主体。通过并购实现“强强联合”，形成粮食产业的中坚力量，与实力强大的外资控股企业抗衡，打破外资可能形成的垄断局面，并借此培育我国粮食领域的世界级跨国公司。三是积极实施“走出去”战略。为更大限度地提升获取粮食的能力，国有粮食企业必须积极参与国际粮食市场，加入全球化的粮食流动，以求扩大我国农产品的市场份额。

3.建立专门的粮食安全和协调工作小组

形成协调相关部门的综合力量，使粮食生产、储备、流通能够协调运作，在保证粮食行业有序运转的同时还要注意粮食安全问题。特别是要建立外资进入粮食领域风险预警应急体系，监测外资在粮食生产、流通、消费和贸易整个渠道的参股、兼并、订单以及产业链延伸的发展状况，构建外资粮食领域发展状况监测网，充分了解市场形势，掌握外资粮食企业动向。统筹粮食生产、消费、库存及进出口各环节，建立早期判断风险识别技术，构建外资风险预警应急机制，保障国内粮食安全。

4.根据WTO要求建立健全粮食行业协会

其一，粮食市场与国际市场接轨后，国内粮食部门的垄断优势被打破，竞争会更加激烈。国内的粮食部门必须了解和掌握国际贸易的惯例和规则才能参与竞争，这需要粮食行业协会的帮助和指导。粮食市场的开放使得国有粮食企业、民营企业、个体粮贩、用粮单位、加工企业，包括消费者均可入市购销粮食。购销主体多元化、粮食价格市场化、粮油交易自由化带来的诸多问题要求对市场进行规范和监督。如何加强粮食行业的规范管理，促使其健康有序的发展，仅仅依靠政府及粮食行政主管部门，似乎难以全面涵盖大流通形态下的粮食市场。同时为数不少的民营和个体粮食经营者也认识到其自身存在的局限性，渴望掌握权威性的政策信息和灵敏的市场信息，理顺市场竞争的无序状态，提高经营效益，这些都迫切需要通过一个所有经营者都能有效自律的中介组织进行协调和服务。这个中介组织就是粮食行业协会。其二，从现阶段粮食市场的发育情况看，正在从不够规范走向规范，从不够成熟走向成熟。而参与国际竞争，对我国粮食市场的建设发育提出更高的要求。随着政治体制改革的深化对政府简政放权的呼声越来越高，政府对市场和企业的管理势必由直接具体的管理逐步向社会行业管理转移。这样的改革逼迫我们必须尽快培育和发展与之相适应的粮食行业协会，并承担起政府转移出去的一些职能，使行业协会的作用真正得到发挥。其三，行业协会的生命力应该有这样两种基本功能：一是必须具有承上启下的协调服务功能；二是必须能够接受市场信号并能迅速作出反应的功能。只有具备了这两种基本功能，行业协会才能承担因政府职能转变而分离出来的大量社会事务。而行业协会的发展，又会推动政府职能的转变，加快市场经济体系的建设，推进市场经济走向成熟。很多政府管不好、不好管、管不了的事务将移交给行业协会等中介组织去管理。行业协会等中介组织对我国市场经济形成发展的催化剂作用，将会越来越大，其“桥梁纽带”的地位将越来越突出。

二、构筑我国粮食行业组织结构新模式的基本思路

中国粮食行业必须立足于国际竞争大环境，从战略高度进行定位，着眼于提高粮食流通效率和保证粮食安全，逐步建立起适应市场经济发展的粮食行业组织体系。

（一）我国粮食行业组织结构新模式的总体设想

若没有合理的、高效运行的组织结构，粮食行业的竞争实力将会被削弱。从目前粮食行业的管理来看，还没有一个现成的机构能够对整个粮食行业实施管理。事实上，我们对粮食行业的管理是处于严重的分割状态的。显然，这种状态根本不可能实现粮食行业发展的战略目标。为此，笔者提出如下设想：

建立一个全国性的粮食指导协调机构，该机构覆盖粮食行业的生产、加工、储备、消费等诸环节，主要负责粮食行业的政策制定（或条例）、行业规划、信息协调，以及全国性的应急管理（主要是与粮食相关）。基于当前粮食行业的现状，可以考虑以现有的国家粮食局为基础，结合各粮油协会、粮食经济学会的力量和部分职能，建立粮食行业的监督协调机构。机构应直属国务院，可以命名为中国粮食委员会。或者建立粮食领导协调小组，由该小组牵头组织协调现有的各环节或部门的工作。

粮食储备是国家和地方政府掌握的后备物资力量，是粮食商品流通宏观调控最直接、最有效的手段之一，在关键时刻，要依靠粮食储备来平抑市场，满足供应。尽管当前中央储备粮体系已相对比较完善，但地方储备粮体系的建设尚未完全到位，其功能还有待进一步开发。其实，粮食除了基本的满足食用外，它还是很多工业过程的原料和辅料。这样，粮食又要作为一般商品进入周转和流通。随着社会经济的发展，这种需求会日益增长，即粮食日益发挥出一般商品的经济作用。这种作用是对传统粮食功能的拓展，甚至粮食还作为重要的战略物资参与到国际政治舞台的竞技，如一些发达的粮食富余国利用粮食对另一些国家施加压力和冲击，引发这些国家的动乱，严重的甚至造成政权更迭。粮食在这里已经具有重要的战略防御性质，可以成为战略职能。这就要求我们必须进一步完善中央战略专项储备与调节周转储备相结合、中央储备与地方储备相结合、政府储备与企业商业最低库存相结合的粮油储备调控体系，增强国家宏观调控能力，保障国家粮食安全。

为确保粮食安全，政府还应对粮食流通市场掌握导向主动权。为了形成合理有序的竞争氛围，政府部门应大力鼓励民营企业的发展，引入社会资源，改善中储粮与中粮集团两大国有粮食寡头企业寡占市场的局面。为此，需要采取以下措施：一是要启动相关配套资金，鼓励民营企业的发展；二是在出台相关政策措施，鼓励现有的民营企业做大做强；三是为国有企业与民营企业之间搭建相互交流的平台，实现优势互补。

（二）粮食行业组织结构新模式构建的基本思路

1.粮食行业行政组织结构的优化

粮食行业的最高行政机构是国家粮食局。国家粮食局是国家发展和改革委员会管理的负责全国粮食流通宏观调控具体业务、行业指导和中央储备粮行政管理的行政机构。粮食行业行政组织结构的优化要从它入手。在政府实行粮食行政管理职能与粮食企业经营的分离后，各级粮食行政管理部门要切实转变职能，真正实行政企分开，做好全社会粮食流通和地方储备粮的监督管理和行业指导，配合发展改革（计划）部门搞好粮食宏观调控；要认真履行指导、协调、监督、服务的职责，把工作重点放在贯彻落实国家粮食方针、政策、法规上来，研究制定粮食行业发展规划，落实粮食安全应急预案，确保粮食安全，指导国有粮食企业改革，加强粮情监控，搞好粮食质量监督和信息服务（图3 1）。同时，树立大粮食产业概念。所谓大粮食产业就是把粮食的生产、储备、加工集成一个系统。从管理层面进行组织创新，沿着大部制的思路，可以在国家粮食局下设立一个农粮联络部（见图3 2），把农业部、国家粮食局和国家粮食储备管理公司整合在一个系统平台，通过对粮食的生产、储备、加工和流通过程的信息交流，来消除原来分割造成的弊端。当然，现实的情况是这些环节分属于不同的行业，要协调运作难度是可想而知的。笔者建议可以采用虚拟联盟或者战略联盟的形式，打破部门之间相互隔断、封锁的状态，建立必要的合作联盟，通过契约把各行业联系在一起，从对国家有利的角度安排部门的工作，与临近或相关产业进行协调。比如农业生产部门，如果他们能够了解到现有粮食的储备状况，包括质量、数量、品种、结构等，农业部门就可以更好地安排农业生产；反过来，如果粮食储备管理机构能够了解农业生产的实际情况，也可以有针对性地进行储备条件准备，甚至指导（建议）农业生产部分进行生产结构调整。

图3-1　国家粮食局机构设置

图3-2　调整后的国家粮食局组织结构图

2.粮食行业储备组织结构的优化

当前国家粮食储备存在中央储备和地方储备两级。中央储备粮管理体系相对于地方储备粮体系而言比较完善，而且规模、档次较高。事实上，中央储备粮管理公司集成了很多地方粮库，实现了直接的或间接的管理。中储粮总公司实行“三级架构、两级法人”的垂直管理体系，“三级架构”即总公司、分公司和直属库，其中总公司和直属库为独立法人（见图3 3）。下一步的思路是把这些公司进行改造，成立公司制企业。国家对企业的经营管理享有全部权力，同时对企业的债务负有无限清偿的责任。在管理方面，实行董事会领导下的总经理负责制。董事会由以下几个方面人选组成。即国家粮储局或公司所在粮食局的代表、企业职工代表及有关方面代表、专家组成。这种体制的优点是，既可适应政府宏观调控的需要，保证专储粮购得进、储得好、调得出，又能在推行“代理制”的基础上，搞活经营，提高经济效益。

图3-3　中储粮总公司的管理体系

另外，要扩建国家粮食储备集团。目前，我国已正式纳入编制、列入财政预算的国家和省两级粮食储备公司规模较小，满足不了国家提出要保证本级6个月销量的要求。而市县储备还不稳定，有部分省（区）的市县两级还没有建立（或已取消）粮食储备公司；有的虽已建立，但因未正式纳入事业编制，没有地方财政作保障，其结果是有名无实，形同虚设。要彻底改变这种状况，一方面要适当扩大国家和省（区）两级粮食储备规模；另一方面，要将市县两级粮食储备公司纳入国家粮食储备法定体系，即纳入本级事业编制，列入本级财政预算，以确保形成逐级储备、逐级抗险、逐级保安的格局。

在确定了新的组织体制后还要对粮食储备的运行系统进行调整，变封闭系统为半开放系统。在该系统下，粮食储备系统是一个半开放的系统，它面对的客户群是有限群体：粮食生产联盟、粮食加工企业，或者是国家政府部门。在该系统中，应确定分级储备体系的构成，明确最低储备量，作为保障粮食安全的底线。其实，这也是一个粮食运作的预警体系，根据储备粮量的多少、结构、品质等，发出预警信号，采取相应的管理措施。当储备量下降到某一个危险的警戒值时，宣布进入紧急状态，实施紧急状态的管理。否则，采取常态管理即可。

3.粮食行业协会的组织结构优化

应当确立行业协会独立法人实体地位。从现实情况看，行业协会与其他法人组织相比，存在着组织体系相对松散、日常活动时松时紧、领导成员多为兼职等特点。但是，按社团管理办法规定，粮食行业协会作为社会团体，必须注册登记为法人组织，就应该符合《中华人民共和国民法通则》的起码要求，具有独立承担民事责任的能力。就应该在时代意识、组织结构、人力物力等方面具有胜任社会所赋予的各项职能的能力，决不能办成只挂牌子、不办实事的空壳协会。行业协会优化后的组织结构如图3-4所示。

图3-4　粮食行业协会组织结构示意图

4.粮食企业组织结构的优化

中国粮食批发经营的80%和零售经营的1/3至1/2是由粮食企业来进行的。经过几十年的发展，国有粮食企业已经形成了一个庞大而完整的体系。但是国有粮企确实存在许多不适应之处，面临空前挑战。对粮食企业组织结构进行调整，要按照《公司法》的要求进行重组，形成粮食经营集团。要建设以全国级、世界级的大型集团为龙头，以区域性、专业性骨干企业为支柱，以中小企业为基础的布局合理、结构优化、分工合作、高效运转的企业群体与企业集群带，以便更好地为确保国家粮食安全服务。只有这样才能在国际市场竞争中、在经济全球化的浪潮中处于有利的地位，不致受制于人，陷于被动。要做到这一点，关键是要有全国性的、世界性的龙头企业、领军企业。因此，粮食企业的组织结构优化问题不容忽视。

（1）要加快重组国有粮食新型超级集团

推进粮食企业组织结构创新，发展粮食产业化经营和新型的国有粮食企业，必须彻底打破计划经济时期粮食企业“一镇一所”的传统组织结构。以县（市）为单位或以龙头企业为核心，大力调整粮食企业的布局和结构，改变“小而全”、“小而散”的格局，促进有限资源向优势企业聚集，提高行业的集中度和整体效能。鼓励和提倡企业通过兼并、控股重组及组建企业集团等多种形式进行联合，结成并延长产业链，构建新型公司模式。如中粮集团的组建就是适应这种组织机构改革要求而产生的新型经济实体，其组织结构也是分三级架构（见图3-5）。

图3-5　中粮集团的组织架构

这种新型经济实体的建立应以三个方面的因素为基准：一是企业如何发展经济才能确保国有资产保值增值；二是企业如何发挥主渠道作用以保障粮食安全和职工队伍的基本稳定；三是如何保证“三农”问题的解决和不出现卖粮难挫伤农民种粮积极性问题。具体操作方式：①保持体系——从国家到县要逐级成立经营公司，分别承担本级粮食购销、加工等任务，以形成强大的粮食经营网络体系。②合并做大——国家应对现有粮食企业进行高度整合，可根据东西南北中各经济区和战备区的需要，成立4～6个直属综合超大公司，每省（区）成立1～2个直属综合公司，各市县成立1个直属综合公司，保证国有粮食经营企业具有一定规模。③转换体制——改变过去国企独自经营的格局，成立“国有＋私营”的新型股份制企业，从而搞活国企，壮大实力。④改革经营——允许国有粮食企业打破行政区域疆界，进行跨区经营，相互兼并，强强联合，以促进国有粮食企业做大做强等。

基于上述三种因素决定，粮食企业的组织模式可以选择两种基本经济形式，即：股份有限责任公司和整体租赁型的国有民营独立性公司。这两种经济形式由于内在关系不同，也存在着各自的利弊关系及不同的基本模式。

①股份有限责任公司的利弊关系及基本模式

股份制公司是全部资本分成等额股份，股东以其所持股份为限对企业承担有限责任，企业以其全部资产对公司债务承担有限责任的企业法人。其特点是：一是公司组织具有资格性；二是资本募集具有公开性；三是公司资本具有股份性；四是股份责任具有有限性；五是公司经营具有独立性。在粮食行业其优点是：一是使国有企业的外部指标强制性机制变为内部利益激励性机制能够推动企业追求更大的增值和壮大；二是企业行为由单一的行政管理变为多层约束，有利于企业行为合理化；三是使投资主体单一化变为多元化有利于促进资源优化配置；四是劳动主体和资本主体同一化，有利于调动职工的积极性。缺点为：一是国家以资产入股的形式成为大股东向企业派遣管理者控股控权，可能会出现庸者治企的现象；二是政府派遣的管理者可能会出现依赖国有资产不思进取的消极因素。对于这些缺点，政府应以控股不控权，直接管理者要在非国有股的大股东中产生，政府只派监事，国家股坐享其成的办法来解决。应建立的基本模式是：企业以股份有限责任形式吸收职工股、法人股，与国家股并行，职工股以现金形式入股，法人股以原积累的所有者权益性资本入股，国家以评估后的净资产入股，如确有需要再吸收一部分社会的现金股本作为资本的合理组合，同时要将无力支付的债务以债权转股权的形式，吸收为股本并参与分红。这样做有利于原粮食职工控股和直接参与企业的经营管理，有利于社会闲置资金流入粮食企业发挥经济作用，也有利于债权人权益的确立。

②租赁企业的利弊关系及基本模式

租赁企业是把企业的有形资产、无形资产整体租给经营者使用的一种经济责任制度。它可以通过灵活的租金确定办法规定出租金额和收益分配方法。其有利因素是：一是易操作并有助于落实企业所有权与经营权的分离，使企业相对独立，达到政企分开的目的；二是可用法律形式确定国家、企业、承租者和职工个人的责任权利，使责任和利益有法律保障；三是能更好地促进人才合理流动；四是有利于国有资产的保值增值和财务挂账的有序消化；五是有利于国家实行由对企业的直接管理向间接管理为主的转化。不利因素是：一方面不利于企业多方筹资和经济形式多元化；另一方面不利于企业形成集团化经营。从这些利弊关系上看，租赁性公司应有两种形式：一种是在一个省、市县内一部分企业组成股份制公司，剩余企业可以租赁形式租给经营者，作为对地方经济形式的一种补充，让这些企业以其灵活的经营方式占领市场，把市场搞活，并承担起国有粮食企业主渠道作用。另一种是以一个省、市县为单位，将小、穷、亏企业出售后成立一家租赁型公司整体承租国有资产搞集团化经营。这两种形式应因地而宜，其租金可以国有资产分别以两种情况确定：一种是只确定年租金，一种是确定基本租金加收益分成。但不管是以哪种形式都要考虑到原企业下岗职工的安置问题，能安置原职工的租金优惠，否则要以社会公允价为计算依据来确定租金。

随着粮食流通体制深化改革的进程，到底以哪种经济形式组成新型企业，企业是内部改制还是整体出售将成为直接影响粮食安全和社会稳定的内在因素。所以，什么样的组织形式最有利于粮食企业的发展，有利于保障粮食价格基本稳定和粮食安全，有利于保障下岗职工实现再就业，已成为业内人士高度重视的大事。找准粮食企业发展的出路，选准新型经济形式的着陆点，对社会稳定及粮食经济发展将具有十分重要的意义。

（2）各级粮食企业组织结构的调整

根据粮食是特殊重要商品的特点，国有大中型的粮食企业及肩负政策性业务的企业，应当改组为单一投资主体的独资主体的独资公司，属商业性经营的比较小的粮食企业，可以考虑改组成多个投资主体的公司制企业。

①将大中型粮油加工厂和国家储备库以外的粮库、运输企业，改造成国家控股的有限责任公司。选择股份有限责任公司比较适合于粮食企业的一般发展状况。

②对中型面粉厂、油厂、米厂、粮油食品厂、中小型粮库，以及规模较大、功能较全的城市粮店，逐步推行股份合作制。大中城市还要保留部分骨干粮店。骨干粮店由国家控制，以便及时有效地承担国家抛售粮食、平抑粮价的任务。

（3）推进粮食企业组织结构创新

调整后的粮食企业究竟以何种组织结构形式组成新型企业，要本着最有利于粮食企业的发展，有利于保障粮食价格基本稳定和粮食安全，有利于保障职工就业为原则。在此笔者提出以两种新模式供探讨。

①网络型组织模式

网络型组织结构是以契约关系的建立和维持为基础。可将其理解为是一种建立在现代信息技术基础上的，由各独立企业、法人或组织为实现各自目标利益而形成的暂时性的联结与合作关系。被契约联结在这一结构中的各经营单位之间并没有正式的资本所有关系和行政隶属关系，只是以相对松散的契约为纽带，按照互惠互利、相互信用和支持的机制进行合作。网络型企业组织结构不仅适用于大型企业集团公司，也适合于中小型企业。粮食企业改革的一个重要方面是改变目前企业小而散的状况，通过兼并、收购等资本运作形式，壮大企业规模，增强企业实力，发展成为龙头企业。但是，企业规模的扩大又面临着管理人才缺乏和管理成本上升的矛盾，采用网络化组织结构模式可以较好地解决这个矛盾。

随着全球经济一体化进程的加速，中国的粮食市场对外开放，允许国外的投资者来投资，允许国外的公司来中国粮食市场经营已成现实，中国的粮食市场与国外的粮食市场在业务上的联合也将越加广泛，而协作网络在全球范围内优化资源配置、销售商品和服务也将是大势所趋。网络型结构的组织，克服了时间上和空间上的局限，是一种将企业集权与分权活动有效结合的企业组织形态。是不同企业出于对各自战略目标的考虑而结成的一种联盟与合作关系，所以，其又可被称为战略联盟组织。

②管道化组织模式

企业组织结构的管道化模式是指企业在其业务流程的设计和运行过程中，由垂直烟囱型向水平管道型转变的趋势。通常中小型企业组织内部都以职能部门作为其运作经营的独立单位，形成自下而上的层层汇报以及自上而下的层层指挥，也就是通常所称的垂直烟囱式结构。这种结构虽然有利于企业各职能部门的独立运作和管理，但却不利于企业业务流程运作的完整性。各职能部门间的封闭式管理会导致企业业务进程的脱节和不连贯。此外，这种模式也容易引起各职能部门间因各自利益所得而互相推诿、互相推卸责任情况的发生。所以，近年来，企业组织结构设计有水平化发展的趋势。即通过跨职能工作团队的建立，打破原有的垂直分工体系，形成从上游供应商至最终客户的完整业务流程。而粮食产业化经营把粮食生产、加工和销售等环节连成一体，形成有机结合、相互促进的组织形式和经营机制，把千家万户的农民同千变万化的市场联系起来，可以有效解决稳定家庭经营与实现规模经营、集约经营的矛盾，以及农户分散经营与采用先进技术、现代设备的矛盾。

国有粮食企业组织结构改革就是鼓励国有粮食企业实施跨行业、跨区域重组，培育若干个具有国际竞争力的国有粮食企业。积极培育和发展多种所有制粮食市场主体从事粮食经营活动，搞活粮食流通。积极发展农民专业合作组织，提高市场组织化程度。培育农村粮食经纪人队伍，推进粮食经纪人职业资格培训，提升从业人员素质。引导多元主体投资粮食市场建设。粮食企业采用管道化模式不仅有利于企业对外部信息的把握和反馈，而且有利于企业内部学习型组织的形成。

企业选择何种形式的组织结构，除了要考虑其自身的规模大小，最主要的还要考虑企业的目标、战略、技术、生命周期和所面临的环境。值得提出的是，我们列出上述组织结构形式，并不意味着它们都适合粮食企业未来的组织发展，每个企业的组织形式的选择要根据自身的特性和发展的需要而定，绝不能盲目追逐时髦和走形式主义。要把推进粮食行业组织结构改革作为一项重要战略来抓，通过制度创新、组织创新和政策引导，争取取得突破性进展。