编制经济和社会发展战略规划

4　发展战略制定

发展战略制定就是通过分析(审视)发展基础、确立发展目标和选择发展路径，解决未来做什么和怎么做(what＆how to do)的问题。其中的“分析”(审视)部分，已出于章际平衡考虑在前文做了专章论述。本章则在对上章内容做简要总结的基础上讨论“目标”与“路径”的择定(如图4－1)。

图4－1　发展战略管理全流程中的战略制定

发展战略制定是发展战略管理流程的关键环节，也是公共管理的要务，更是各级政府文案工作的“重头戏”和“看点”。因此，掌握发展战略制定的要领是从事发展改革、政策研究、规划编制等工作人员的基本功，也是攻读区域经济、公共管理、城乡规划等专业学生的必修课。下面围绕发展战略制定要解决的3个关键问题(如图4－2)展开探讨。

图4－2　发展战略制定要解决的关键问题

4.1　分析发展战略制定的现实基础

分析发展战略制定的现实基础主要是解决“目前在哪儿”的问题，亦即通过内部分析确定你(对象域体)的“出发点”，再通过外部分析标定你周边的“参照系”。这一任务已在上一章“发展战略分析”中完成，所得分析结果是整个战略制定的重要依据。

4.1.1　依据战略分析结果判断“去哪里”

要知道自己下一步“去哪里”，在一定程度上得看你“从哪儿来”。这在内部分析中是通过时间或历史视角的“发展过程(轨迹)分析”来解决的。正如美国第16任总统林肯(Abraham Lincoln)所说:如果知道我们现在在哪里，并多少知道我们是如何到达这里的，就可能看出我们将走向哪里——如果我们的进程自然导致的结果是不可接受的，便应及时改变我们的方向(转引自David，1997)。

4.1.2　依据战略分析结果选择“做什么”

上一章“发展战略分析”分别回答了你想做什么、应做什么、可做什么与能做什么的问题。这想做之事、应做之事、可作之事、能做之事的重合部分，就是发展战略主体将来做什么的“理性”选择，亦即你未来“有所作为”的“区间”(如图4－3)。

图4－3　战略主体的“理性”作为区间

4.1.3　依据战略分析结果研判“怎么去”(那里)

上一章“发展战略分析”涉及内部的Strengths(强项/优势)、Weaknesses(弱项/弱势/劣势)和外部的Opportunities(机会/机遇)、Threats(威胁/挑战)四类因素，由此便构成战略分析的SWOT“框架”或“范式”。通过对这四类因素的匹配，可得出若干“怎么去那里”亦即如何达到战略目标的策略或路径(如图4－4)。注意本矩阵的改进:将“强项”与“弱项”左右换位，并将策略项按象限顺序编了号，以便与“战略‘态势’评价矩阵”(图4－5)相对应。

图4－4　略作改进的SWOT(或TOWS)策略匹配矩阵

4.1.4　依据战略分析结果把握“如何做”

这里的“如何做”是指发展主体所采取的战略“态势”:积极还是消极?主动还是被动?大胆还是审慎?进攻、防御还是退却?正如战略态(位)势评价矩阵(图4－5)所示，当你(对象域体)面临的机会大于威胁(挑战)、拥有的强项多于弱项时，就宜按第Ⅰ象限所指采取“进取战略”;当你面临的机会大于威胁、但拥有的弱项多于强项时，就宜按第Ⅱ象限所指采取“调整战略”;当你拥有的弱项多于强项、且面临的威胁大于机会时，就宜按第Ⅲ象限所指采取“稳健战略”;当你面临的威胁大于机会、但拥有的强项多于弱项时，则宜按第Ⅳ象限所指采取“权变战略”。

图4－5　发展战略“态势”评价矩阵

4.2　确立经济和社会发展的战略目标

确立经济和社会发展的战略目标主要是解决“准备去哪儿”的问题。所谓经济和社会发展的战略目标(strategic objectives in ESD，简称发展战略目标)，也称经济和社会发展的总体长远目标(total＆long－term objectives in ESD)，就是指人们通过实施特定经济和社会发展战略而想得到的结果，最终反映为经济和社会发展水平的提高(参见图4－6)。

图4－6　实施发展战略要得到的结果

4.2.1　定位目标

“定位”(positioning)被某些西方学者视作战略的基本元素之一(如Mintzberg，1987)甚至“同义语”(如Trout，2004):所谓战略就是创造一种独特、有利的定位……就是借助持续、简单的信息在顾客心智立足，占据一个位置。而最佳效果，即是让企业在顾客心智中拥有一个字眼，就像沃尔玛代表“超市”、英特尔代表“微处理器”乃至施乐代表“复印机”(Xerox甚至可作动词“复印”使用)、波音代表“飞机”、麦当劳代表“快餐”、可口可乐代表“饮品”、耐克代表“运动用品”等一样。对国家、区域、城市等地域经济体来说，其发展定位在一定意义上也具有这种强烈的“代表”效果，如中国(至少曾经，下同)代表“世界工厂”、硅谷代表“新经济”、好莱坞代表“影都”、拉斯维加斯代表“赌城”、底特律(曾)代表“车城”、深圳代表“经济特区”、义乌代表“小商品市场”等。

经济和社会发展中的定位目标(positioning objective)，是指你(对象域体)在未来一定时期的域际关系或总体空间格局中要寻求的地位、发挥的功能及其与其他域体的区隔，最终体现为一种历史与地理的“时空能见度”。你的发展定位愈鲜明，其时空能见度就愈高，如硅谷、好莱坞。因发展定位往往需要较长时间才能实现，人们有时也将其从发展战略目标中分离出来作为“发展愿景”。关于定位目标(愿景)的描述，一直是发展战略制定中的一个重点难点问题。下面列举几例:

——《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008～2020)》(国家发展和改革委员会，2008.12，以下简称《珠三角改革发展规划纲要》)将该区域的战略定位表述为:探索科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地、全国重要的经济中心。

——《深圳研发产业发展战略研究》(暨大代明课题组，2011.9)将研发产业定位为深圳潜在的战略性新兴产业，重要的新经济增长点，转变发展方式的关键环节，效益/质量深圳的有力保障，国家创新型城市的强劲支撑;据此并围绕“一区四市”的城市定位，深圳要力争成为全国研发产业化标杆城市、亚太地区研发产业重镇和国际研发联动枢纽城市。

——《佛冈县经济和社会发展战略研究(2011～2020)》(暨大代明课题组，2011.1)基于“依附性”(依附于毗邻的珠三角和广州)格局将该县定位为:珠三角宜工“后车间”(都市产业拓展和转移之地);环珠带宜游“后花园”(都市居民就近旅游休闲度假之地);广佛清宜居“后庭院”(都市城区扩展及居住延伸之地);粤北山区经济强县(综合实力位居前列的山区样板县)。

4.2.2　增长目标

经济增长(economic growth)是指某一地域性经济体(国家、区域、城市等)社会总财富的增加，用货币来表示即国内生产总值(GDP，对非国域经济体来说为地区生产总值)或国民生产总值(GNP)的增加;用实物来表示即产品和服务的增加。经济增长的实质是“量”的问题，包括总量、均量(人均/地均)、增速等。如《佛冈县经济和社会发展战略研究(2011～2020)》对该县增长目标的表述为:本地生产总值(GDP)年均递增18%～20%左右，至2015年达到约280亿元，至2020年达到约700亿元。其中:第一产业增加值年均递增10%左右，至2015年达到约10亿元，至2020年达到约17亿元。第二产业增加值年均递增19%左右，至2015年达到约190亿元，至2020年达到约440亿元;第三产业增加值年均递增25%左右，至2015年达到约80亿元，至2020年达到约245亿元。人均GDP(GDP/户籍人口)从2010年的39658元，增加到2015年的75000元左右，再增加到2020年的150000元以上;地均GDP(GDP/县域面积)从2010年的942万元/平方公里提高到2015年的2151万元/平方公里，再进一步提高到2020年的5376万元/平方公里。

确立经济增长目标的方法:一是意愿法，即根据战略主体的主观意愿来确定经济增长的目标，这最终取决于追求政绩的当局、期待贡献的上级、渴望富裕的居民与关注营商环境的厂商等之间的“博弈”;二是比较法，即通过横向比较(纵向比较属历史法)来确定本域体的经济增长目标，比较对象主要是具可比性的“标杆”或“对手”;三是必要法，即在公认的“增长底线”以上确定经济增长的目标，如我国的经济增速若低于6%～7%的“底线”，就难以消化改革和调整中出现的失业、动荡等系列问题;四是追赶法(参见表4－1)，即落后域体为追赶“标杆”所必需的增速，是又一种必要法;五是历史法，即根据以往(上一规划期)的记录及其呈现的趋势来预测今后(下一规划期)的增长目标;六是零基法，即不考虑历史记录，完全按主观意愿与客观条件来预测和确立经济增长的目标;七是回归法(regression prediction)，即利用事物发展变化的因果关系和数据之间的关联性来预测未来发展趋势;八是综合法，即对上述各种方法加以综合运用。随着经济体制改革的深入和市场化程度的提高，中国经济增长目标日益扬弃“任务性”和“指令性”而偏向“预期性”和“预测性”，对上述方法的综合运用也就需要有所取舍或偏颇。

表4－1　人均GDP追赶模型及其应用案例

资料来源:《韶关跨越式发展战略研究(2006～2020)》，冯邦彦、代明等，2004.12

4.2.3　结构目标

经济结构(economic structure)是指域内各经济成分、要素、部门、产业、环节以及空间经济单位等之间的数量比例关系。一般来说，你(对象域体)的技术愈进步、劳动生产率愈高，用于直接创造财富的物质生产投入就愈少，则物质生产部门(先是第一产业、继而是第二产业)的比重也就愈小，相应从事非物质生产的服务业比重就愈大;同时，你所拥有的产业门类愈“新”、所居链段(端)愈“高”，则你占据的域际竞争优势就愈多，对邻域的“依附”也就愈少，反过来邻域对你的“依附”就愈多。因此，经济结构能在一定程度上反映域体的技术进步程度、劳动生产率水平、经济发展阶段及域际竞争“位势”。目前纳入中国各类域体发展战略目标的经济结构指标主要有:

——三次产业结构。一般指三次产业增加值占GDP比重(%):第一产业增加值百分比/第二产业增加值百分比/第三产业增加值百分比;也可指三次产业就业量占总就业量比重(%):第一产业就业量百分比/第二产业就业量百分比/第三产业就业量百分比。按中国现行统计规范，第一产业为广义的农业，第二产业为广义的工业，第三产业为广义的服务业。这里参阅《佛冈县经济和社会发展战略研究(2011～2020)》对三次产业结构目标的表述:

□三次产业结构不断提升:第一、第二、第三产业增加值占GDP比重从2010年的5.1∶76.7∶18.2调整到2015年的大约3.6∶67.8∶28.6，再调整到2020年的大约2.5∶62.5∶35.0。

——主导和高新产业比重。主导产业比重是发展定位的体现，高新技术产业(或至少先进制造业)比重是域际竞争“位势”的体现。仍参阅上案对该目标的表述:

□主导产业形成并不断壮大:至2015年基本形成“三业引领”的经济发展格局，工业、旅游业、房地产业对全县GDP增长的贡献率分别达到67%、10%、8%左右;同时在工业内部形成主导行业、主导产品及主导企业，其中主导行业比重(本地最大工业行业增加值/本地工业增加值×100%)超过15%，主导行业首位度(本地最大工业行业/本地第二大工业行业，用常数表示)超过2。

□新型工业化步伐加快:至2015年全县新型工业和先进制造业占整个工业结构的比重提升到1/3以上，至2020年进一步提升到1/2以上。

——城市(镇)化率。目前中国反映城乡经济结构的主要指标是用城镇人口占总人口比例来表示的城市(镇)化率。继续参阅上案的相关表述:

□城市(镇)化水平稳步提高:全县城镇人口比重从2010年的36%提高到2015年的45%左右，至2020年进一步提升到55%以上。

——空间结构。一般指区域经济发展的均衡和协调度。其定量测度指标有空间洛伦兹曲线、空间基尼系数、空间泰尔指数等(参阅代明等，2009a，b)。但实务中目前多用定性描述，如国家“十二五”规划纲要的相关表述为:充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。上案的相关表述为:

□空间发展格局得到较大改善:一是在外部实现对接广佛清，融入珠三角及与周边地区的联动发展;二是在内部改变现有产业分布南强北弱的格局，赋予县域北部高岗、迳头、水头三镇适宜的产业定位并逐步加快其发展;三是在全县形成“一、二、三、四”的空间发展格局，即实现城乡统筹的“一体化发展”，建成县城主中心和汤塘—龙山副中心这“两个中心城区”，打造“南部汤塘温泉休闲”、“中部羊角山森林生态”和“北部观音山历史文化”这“三大旅游圈”，发展建滔电子工业园、江森约克工业园、食品饮料工业园和老区工业园这“四大工业园”。

4.2.4　效率(益)目标

经济效率(economic efficiency)是指域内整个经济活动的投入－产出比，所反映的是一个国家、区域、城市经济增长或发展的质量。其量化方法:一是财政收入及其占GDP比重，包括“全口径财政收入及其占GDP比重”和“地方财政收入及其占GDP比重”，不仅能在某种程度上反映当地经济发展的质量和效益，还能间接反映出一定的“增长真实度”(若按财政收入占GDP的常规比重倒算，则一些地方的名义GDP要“缩水”);二是“经济效益综合指数”，即通过总资产贡献率、资本保值增值率、资产负债率、流动资产周转率、成本费用利润率、全员劳动生产率、产品销售率等多个子项指标的合并计算，得出一个可作目标和考核标准的综合指数;三是“全要素生产率”(Total Factors'Productivity/TFP)，即运用生产函数模型、回归模型、DEA模型等来测度经济增长主要是取决于生产要素的投入还是基于技术进步的生产要素利用效率，一般认为愈是倚重后者的其效率和质量就愈高;四是运用“产业增加值率”来衡量全部物质产出扣除中间产品或物耗后的新增价值比重，可较集中反映“高产低耗”水平及产业部门对GDP的净贡献，正所谓“增加值率是从总体上度量一个经济体投入产出效益的综合指标(沈利生、王恒，2006)。”如《深圳研发产业发展战略研究(2011～2020)》和《深圳经济“高位增长”策略研究(2011～2015)》(代明课题组，2011.4)都曾针对该市该项指标偏低的问题，重点提出工业增加值率的提高亦即“高值化”目标:

深圳工业增加值率(工业增加值/工业总产值×100%)从2010年的23.2%提高到2015年的25%以上，再进一步提高到2020年30%左右。

表4－2　佛冈部分资源环境利用指标(↓=下降;↑=提高)

资料来源:《佛冈县经济和社会发展战略研究(2011～2020)》

4.2.5　资源环境目标

资源环境(resources＆environments)在经济和社会发展中多属控制利用对象，因而发展战略对其主要采用约束性指标(参见表4－2)。但目前在规划实务中更多使用的是任务性表述，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《国家“十二五”规划纲要》)第六篇“绿色发展:建设资源节约型、环境友好型社会”就提出要积极应对全球气候变化、加强资源节约和管理、大力发展循环经济、加大环境保护力度、促进生态保护和修复、加强水利和防灾减灾体系建设等6大任务;《珠三角改革发展规划纲要》也包括节约集约利用土地、大力发展循环经济、加大污染防治力度、加强生态环境保护等任务性内容。

4.2.6　社会发展目标

社会发展(social development)是一个很宽泛的概念，将其纳入国家、区域、城市发展战略目标体系有一个循序渐进的过程，体现了“以人为本”的科学发展观在中国的提出和践行历程。中国目前的社会发展目标多属定性目标，定量目标尚限于投入方面(如全社会研发经费投入占GDP比重、公共研发投入占财政支出比重、公共教育支出占财政支出比重等)，如何从产出或“投入－产出比”角度反映社会发展绩效还是一个亟待探索的课题。

——科技。科技发展可以作为一项社会事业纳入社会发展系统，如《国家“十二五”规划纲要》将“增强科技创新能力”与教育、人才事业并作一篇并提出了“推进重大科学技术突破、加快建立以企业为主体的技术创新体系、加强科技基础设施建设、强化科技创新支持政策”等目标任务;也可以将其视作一种“准”产业化活动纳入经济发展系统或“单列”，如《珠三角改革发展规划纲要》就将“提高自主创新能力”单列为一条并提出了“推进核心技术的创新和转化、强化企业自主创新主体地位、构建开放型的区域创新体系、深化国家与地方创新联动机制、加强自主创新环境建设”等目标任务。

——教育。教育发展是科教兴国战略的两翼之一，在国家、区域、城市的发展战略中同样举足轻重，但一般都纳入社会发展系统，如《珠三角改革发展规划纲要》将“优先发展教育”列入第九条“加快社会事业发展”并提出了“优化基础教育结构、以新的思维和机制推动高等教育发展上水平、争创国家教育综合改革示范区”的目标任务。《珠海公共服务需求与社会事业发展战略研究》(暨大代明课题组，2005.9)提出的该市教育事业发展目标是:实施“科教立市、科教兴市”战略，建立健全义务教育巩固、基础教育普及、职业教育发达、高等教育领先的现代城市教育体系，将珠海打造成为全省教育强市、全国大学园名城和珠三角产学研互动重镇。

——卫生。医疗卫生最直接体现“以人为本”，是社会事业的要件和社会发展的要务。《珠三角改革发展规划纲要》将“完善医疗卫生服务”列入第九条“加快社会事业发展”并提出了“提高公共卫生和医疗服务水平、优化配置医疗卫生资源、推进医疗卫生机构管理体制和运行机制改革”的目标任务。《珠海公共服务需求与社会事业发展战略研究》提出的该市卫生事业发展目标是:大力推进全市医疗卫生事业的改革和发展，加快进行医疗卫生体系的结构调整，全面提升医疗卫生行业的服务效率和质量，使本市医疗卫生事业进入并保持全国中上水平，跻身全省重要医疗卫生服务中心城市行列，公共卫生服务和居民健康指标达到中等发达国家水平。

——文化。文化发展兼具公益性和产业性，既可纳入社会发展系统，也可纳入经济或产业发展系统。《珠三角改革发展规划纲要》侧重前者，将“建设和谐文化”列入第九条“加快社会事业发展”并提出了“提升公民文明素质、建立覆盖城乡的公共文化服务体系、推进文化创新”的目标任务。《珠海公共服务需求与社会事业发展战略研究》提出的该市文化事业发展目标是:市民思想道德水平和科学文化素质不断提高、文化产品质量和文化人才队伍素质不断提高、文化设施和文化服务网络明显改善、文化产业竞争力不断增强、文化市场更加繁荣有序、文化环境更加优化;同时提出的体育事业发展目标是:大力发展作为文化盛市工程之重要组成部分的体育事业，将珠海打造成为群众体育普及、竞技体育领先、数字体育发达、体育产业繁荣、体育设施先进的体育强市。

——社会保障。随着“以人为本”的强化，社会保障事业也被纳入发展战略目标体系。如《国家“十二五”规划纲要》列入了“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”及“加快完善社会保险制度、加强社会救助体系建设、积极发展社会福利和慈善事业”等目标任务。《珠三角改革发展规划纲要》也列入了“完善就业和社会保障体系”的目标及“加快完善促进就业的政策体系和服务体系、完善覆盖城乡惠及全民的社会保障网”等内容。尤其是随着近年来人民安居需求的增长，两规划还把“提高住房保障水平”列入了发展目标。

——社区服务。将社区服务纳入国家、区域、城市发展战略目标体系是一种新趋势。《深圳社区服务发展战略研究(2011～2015)》(暨大代明课题组，2010.9)提出的该市“十二五”时期社区服务发展目标是:到2015年，全市基本建立起与经济发展、社会进步、城镇建设、产业结构相适应，立足街道、社区，以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的社区服务设施网络，形成多方参与、责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的运行机制，建立起覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，基本实现困有所助、难有所帮、需有所应的社区服务体系发展新局面，使本市多数社区达到全国、全省示范社区标准，成为安全文明、管理有序、服务完善、环境优美的和谐社区，基本建成普惠型社区服务体系。此目标还被分解为9项任务:扩展社区服务对象、丰富社区服务内容、规范社区服务主体、创新社区服务供给模式、壮大社区服务队伍、完善社区服务设施、推进社区服务信息化、理顺社区服务机制、加强社区服务研究。

作为对上述内容的小结，下面参阅《国家“十二五”规划纲要》对“主要目标”所做的“定性+定量”陈述:

按照与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接、与到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标紧密衔接的要求，综合考虑未来发展趋势和条件，今后五年经济社会发展的主要目标是:

——经济平稳较快发展。国内生产总值年均增长7%，城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内，价格总水平基本稳定，国际收支趋向基本平衡，经济增长质量和效益明显提高。

——结构调整取得重大进展。居民消费率上升。农业基础进一步巩固，工业结构继续优化，战略性新兴产业发展取得突破，服务业增加值占国内生产总值比重提高4个百分点。城镇化率提高4个百分点，城乡区域发展的协调性进一步增强。

——科技教育水平明显提升。九年义务教育质量显著提高，九年义务教育巩固率达到93%，高中阶段教育毛入学率提高到87%。研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重达到2.2%，每万人口发明专利拥有量提高到3.3件。

——资源节约环境保护成效显著。耕地保有量保持在18.18亿亩。单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53。非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米。

——人民生活持续改善。全国总人口控制在13.9亿人以内。人均预期寿命提高1岁，达到74.5岁。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别年均增长7%以上。新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城镇参加基本养老保险人数达到3.57亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高3个百分点。城镇保障性安居工程建设3600万套。贫困人口显著减少。

——社会建设明显加强。覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善。全民族思想道德素质、科学文化素质和健康素质不断提高。社会主义民主法制更加健全，人民权益得到切实保障。文化事业加快发展，文化产业占国民经济比重明显提高。社会管理制度趋于完善，社会更加和谐稳定。

——改革开放不断深化。财税金融、要素价格、垄断行业等重要领域和关键环节改革取得明显进展，政府职能加快转变，政府公信力和行政效率进一步提高。对外开放广度和深度不断拓展，互利共赢开放格局进一步形成。

4.3　选择达到战略目标的基本路径

选择达到战略目标的基本路径主要是解决“怎么去那儿”的问题。“目的地”一旦选定，走哪条路、怎么走就成了关键。

4.3.1　何谓战略路径?

战略路径(strategic line)就是到达既定或已知战略目标的方法路线、基本手段、大政方针或行动指南，亦即“策略”或“狭义(作为手段)的战略”。军事上如毛泽东为实现中国抗战总目标而提出的“持久战”路径;政治上如孙中山为达到中国民主建设远期目标而设计的“军政→训政→宪政”渐进路径;经济发展上如邓小平为实现中国现代化宏伟目标而提出的“温饱→小康→现代化”三步走路径;商业上如联想集团为实现其1990年代目标而确立的“信息产业内的多元化、兼及国内外市场以内为主、贸－工－技、由产品技术逼近核心技术、股市融资”五条路径等。

关于战略路径的表达，可以根据不同战略“文案”的特点和要求选择适宜的方式。如《中共中央“十二五”规划建议》和《国家“十二五”规划纲要》确立的实现“十二五”战略目标的总路径是“加快转变经济发展方式”，但又围绕这条总路径提出了若干“政策导向”:加强和改善宏观调控;建立扩大消费需求的长效机制;调整优化投资结构;同步推进工业化、城镇化和农业现代化;依靠科技创新推动产业升级;促进区域协调互动发展;健全节能减排激励约束机制;推进基本公共服务均等化;加快城乡居民收入增长;加强和创新社会管理。《珠三角改革发展规划纲要》则用“五个着力”来表达其实现2020年战略目标的战略路径:着力构建现代产业体系，加快发展方式转变，率先建立资源节约型和环境友好型社会;着力推进科技进步，增强自主创新能力，率先建立创新型区域;着力解决民生突出问题，促进城乡区域协调发展，率先构建社会主义和谐社会;着力深化体制改革，勇于推进体制机制创新，率先建立完善的社会主义市场经济体制;着力加强与港澳合作，扩大对内对外开放，率先建立更加开放的经济体系。

4.3.2　为何要选择战略路径?

魏王欲攻邯郸，季梁谏曰:“今者臣来，见人于大行，方北面而持其驾，告臣曰:‘我欲之楚。’臣曰:‘君之楚，将奚为北面?’曰:‘吾马良。’臣曰:‘马虽良，此非楚之路也。’曰:‘吾用多。’臣曰:‘用虽多，此非楚之路也。’曰:‘吾御者善。’此数者愈善，而离楚愈远耳。今王动欲成霸王，举欲信于天下。恃王国之大，兵之精锐，而攻邯郸，以广地尊名。王之动愈数，而离王愈远耳，犹至楚而北行也。”

——刘向:战国策·魏策四·南辕北辙

此典故说明了因路径与目标相悖，则手段愈好愈多(马良、用多、御者善…)、行动愈努力离目标反而愈远的道理。这与许多西方哲学家如亚里士多德、康德、培根、斯宾诺莎乃至马克思对目的与手段(ends and means)关系的认知是一致的。现实生活中不乏类似的正负面案例，启迪人们只有选择正确的战略路径或手段，才能保证实现既定或已知的发展战略目标(参见表4－3)。

表4－3　战略路径选择对错与战略目标实现成败的关系案例

4.3.3　如何选择战略路径?

选择正确适宜的发展战略路径，一是依靠战略主体的“原创”亦即“独立、原始创新”，寻求提出完全个性化、差异化和异质化的策略创意，这是战略模式创新和战略制定的最高境界;二是借鉴经典发展战略模式(详见本书第7章)或通用发展战略模式(详见本书第8章)，在此基础上寻求实现发展战略模式的吸收消化再创新;三是利用上一章发展战略分析所得出的强项—弱项—机会—威胁四类因素，构建SWOT(或称TOWS)矩阵进行策略亦即战略路径匹配(参见图4－7、图4－8，与图4－4一样将强项右置、弱项左置，策略项按象限顺序编号)，在此基础上寻求实现发展战略模式的综合集成创新。

图4－7　SWOT(或TOWS)策略匹配矩阵应用案例之一

资料来源:《佛冈县经济和社会发展战略研究(2011～2020)》

根据佛冈县经济和社会发展的现实基础与环境条件，运用SWOT(或TOWS)矩阵进行策略匹配，得到该县实现未来5－10年经济和社会发展战略目标的“四类”主要策略、基本手段或战略路径。

——第Ⅰ类是旨在“发挥优势、利用机遇”，以“进取”为基调的SO策略(路径):一要走跨越式发展之路，亦即抓紧利用当前面临的战略机遇期，继续采取积极进取型的发展战略态势，以尽快缩小与珠三角的发展落差;二要走区域一体化之路，亦即主动融入珠三角、积极对接广州，做其宜工“后车间”、宜游“后花园”和宜居“后庭院”;三要走产业集中化之路，亦即重点发展与珠三角或广州对接并为之配套、“打工”和服务的工业、旅游业和房地产业。

——第Ⅱ类是旨在“利用机会、克服弱势”，以“调整”为基调的WO策略(路径):四要走结构调整之路，亦即促进全县产业门类和链段向高端升级并适度加大三次产业结构中的服务业比重，以调升和优化产业结构;五要走产业选择之路，亦即改变过去“来者不拒”的招商引资惯例，侧重引进低耗低排产业、高新技术产业并推动发展循环经济;六要走统筹发展之路，亦即利用被选定为全省首批统筹城乡发展试点县的机遇，着力推动全县城乡、(北－中－南)片区的统筹发展。

——第Ⅲ类是旨在“减少弱势、回避威胁”，以“稳健”为基调的WT策略(路径):七要走资源环境节制之路，亦即对资源环境利用由过去的“放任”(为了招商引资)转为“有控、有序、有节”，以实现可持续发展;八要走本土创业创新之路，亦即通过产业选择使大规模、无条件引进外来企业的势头逐步“企稳”，相应加大力度支持本土民营经济发展及其研发创新;九要走集群化发展之路，亦即控制工业化(及城镇化)的空间扩张(“圈地”)节奏，推动产业向园区集聚，培植本县优势产业集群。

——第Ⅳ类是旨在“利用优势回避威胁”，以“权变”为基调的ST策略(路径):十要走差异化发展之路，亦即根据产业前景及其在本县形成的竞争力，精心筛选和扶持发展一批本县特色产业和产品;十一要走集约化发展之路，亦即寻求从追求经济增长的数量和规模转向注重经济发展的质量和效益，从而加快经济发展方式的转变;十二要走协同发展之路，亦即寻求与周边地区的优势互补与合作共赢，合力打造跨域优势产业链和整体竞争力。

图4－8　SWOT(或TOWS)匹配矩阵应用案例之二

资料来源:《郁南县经济和社会发展战略研究(2008～2020)》(冯邦彦　代明等，2007.10)

4.4　编制经济和社会发展战略规划

对发展战略基础和环境所作出的分析、据此确立的发展战略目标以及为实现该目标所选定的发展战略路径，都必须形成文字或制作成“文案”以供审议、传播和实施。这就需要编制各类战略规划。换句话说，各类战略规划是发展战略的“载体”、“结晶”或“产品”。中国目前的发展战略规划体系主要包括总体发展规划、总体布局规划、产(行)业发展规划、社会(事业)发展规划和功能发展规划等(参见图4－9)。

图4－9　中国(各级域体)的发展战略规划体系

4.4.1　总体发展规划

总体发展规划(Overall Development Plan)就是关于对象域体(国家、区域、城市)一定时期内经济和社会发展的战略总纲，可按时空跨度或域级分类(见表4－4)。在中国一般是指常规性的各级“国民经济和社会发展五年规划”和非常规性的五年期以上“远景规划”。前者的编制步骤或环节大致有:

表4－4　按时空跨度分类的总体发展规划及其样本

——发展战略研究。该研究旨在探索对象域体经济和社会发展的基本方略，为当局施政及编制经济和社会发展规划提供战略思路，属党政高层及其下设政策研究、发展改革、城乡规划等部门的一项经常性的“务虚”工作，也可不定期地外包给各类研究业者(如高校、研究院所)或“发展战略服务提供商”，主要成果形式是研究报告，如《新时期封开县域经济发展战略研究》(冯邦彦、代明等，2004.5)、《新丰县域经济和社会可持续发展战略研究》(代明　程玉鸿等，2005.12)、《深圳经济“高位增长”策略研究(2011～2015)》等。

——规划前期研究。该工作旨在为编制五年规划提供全面的基础和直接的依据，也标志着新一轮编制工作的正式启动，由本级政府部署、发展改革部门主导并分由相关职能部门具体落实，也可采取外包，成果为系列专题研究报告。如《深圳市国民经济和社会发展第十二个五年规划编制工作方案》(深府办［2009］135号)就拟订和部署完成了14项“十二五”总体规划前期研究课题:《深圳市宏观经济分析及策略研究》、《深圳市社会和谐发展战略研究》、《深圳市城市文化发展战略研究》、《深圳市人口发展战略研究》、《深圳市人居环境保护与建设策略研究》、《“后危机时代”下深圳把握战略机遇抢占经济发展制高点策略研究》、《新时期深圳经济社会发展战略定位实施策略研究》、《深圳市区域产业结构调整及布局研究》、《深圳重大基础设施的规划布局和建设研究》、《珠江口东岸紧密合作策略研究》、《发挥经济中心城市辐射带动作用研究》、《深圳市市域均衡化发展策略研究》、《深圳市经济体制改革战略研究》、《深港合作发展策略研究》。

——规划编制建议。该步骤旨在为在编的五年发展规划提供执政党的指导意见，由中共本级委员会研究拟定并以书面文件形式提出，侧重原则思路。参阅《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(2010年10 月18日中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过)，内容包括12章56条(见表4－5)。

表4－5　中共中央“十二五”规划建议要点

续表

——规划(纲要)编制。作为最终环节，这里主要是“综合集成”以上个各环节成果，在此基础上确定未来5年经济和社会发展的目标、路径、任务(及重点项目)等并形成规划。其中的发展目标要在定性表述的基础上力求量化并具有可核查性，内容结构上趋向“扁平化”，语气上多呈“祈使”句式(可省去主语)，文字上讲求简洁凝练，功效上侧重可操作性，成果为规划(纲要)文本，由本级政府部署、发展改革部门具体承担并提交同级最高权力机关——人民代表大会审查通过。下面参阅《佛冈县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(代明课题组代拟稿，2011年3月4日佛冈县第13届人民代表大会第5次会议通过)，内容包括十二章50条(参见表4－6)。

表4－6　佛冈县“十二五”规划纲要要点

4.4.2　总体布局规划

总体布局规划(Total Zoning Plan)就是特定“对象域”(尤指城镇及各类开发区、工业区、园区、新区等)一定时期内经济和社会发展的战略空间布局，其成果形式为“图则+文字说明”。一般由该级政府建设规划部门(规划局或国土规划局)及其“城市(乡)建设规划设计院”主导，侧重空间布局和平面分区(zoning)及其作图;尽管也称总体规划，但位阶要低于前述由发改部门主导的国民经济和社会发展(总体)规划。

——规划图则包括:对象域(或建设项目)区位图;土地现状图;总体布局规划图(主图，参见图4－10、图4－11);用地规划图;分区(如公建区、商贸区/CBD、工厂区、物流区、住宅区、还建区等)规划图;分期(一期、二期……N期)规划图;市政(包括道路、管网、垃圾站、绿化带等)规划图等。

图4－10　佛冈县食品饮料工业园总体布局规划图(右上角为园区区位图)

资料来源:《佛冈县产业发展规划(2010～2020)》(代明课题组，2009.12)

——规划说明涉及:规划背景、规划依据、规划总则、规划期限、规划范围、发展条件、发展定位、总体目标、分期目标、功能分区、产业布局、基础设施建设、园林绿化、环境保护、管理体制、资金筹措、建设概算、风险评估等内容。从目前的趋势看，该类规划对文字说明的涉及面要求愈来愈广、对篇幅要求愈来愈大、对质量要求也愈来愈高，在形式和内容上与发改部门主导的国民经济和社会发展(总体)规划有趋同之势。

图4－11　厦门城市总体布局规划(图)

(中国城市规划设计研究院、厦门城市规划设计研究院编制，国务院批准，1995)

4.4.3　产业发展规划

产业发展规划(Industrial Development Plan)就是对特定“对象域”一定时期内经济发展的产业定位、产业目标、产业结构、产业选择、产业移转、产业承接、产业(空间)布局、产业链环、产业排放(资源环境影响)、产业政策以及实施步骤等做出的战略性、预期性、指导性、框架性安排。按产业内涵可分为产业整体发展规划、产业大类(如第三产业)发展规划、产业亚类(如第三产业中的旅游业发展规划)、支柱产业(现有重点产业)发展规划、战略新兴产业(未来重点产业)发展规划等;按域级可分为国域、省域、市域、县域以及跨行政区域等产业发展规划;按时段可分为非战略性的产业短期发展规划、战略性的产业中期和长期发展规划等(参见表4－7)。

表4－7　产业发展规划样本

4.4.4　社会发展规划

社会发展规划(Social Development Plan)就是对国家、区域、城市在一定时期内的社会发展目标、定位、结构及其实现路径、策略等做出的战略性、预期性、指导性、框架性安排。社会发展活动也有分门别类，其单项“事业”发展规划就相当于经济发展领域的单项“产业”发展规划。因于经济与社会统筹发展的需要，中国现在已有愈来愈多的“社会事业”被纳入到经济社会发展规划甚至实行“规划单列”，从教育、卫生、文化、体育、人口，到就业、慈善、社会保障、社会福利，再到养老、救助、家政、社区服务等(参见表4－8)。

表4－8　社会发展规划样本

4.4.5　功能发展规划

功能发展规划(Functional Development Plan)就是为辅助、支持本域体经济和社会发展而在相关功能领域做出的战略性、预期性、指导性、框架性安排，如主体功能区规划、城市(镇)发展规划、国土利用与开发规划、基础设施建设规划、人力资源开发规划、环保规划、招商引资规划、法制建设规划、城市管理规划、精神文明建设规划、安全生产规划、气象事业规划、行政体制改革规划等(参见表4－9)。

表4－9　功能发展规划样本

关键词:

SWOT(或TOWS)策略匹配矩阵;发展战略态势评价矩阵;发展战略目标;发展定位目标;经济增长目标;发展结构目标;社会发展目标;城市(镇)化率;增加值率;人均GDP追赶模型;发展战略路径;发展战略规划;总体发展规划;五年规划;总体布局规划;产业发展规划;社会发展规划;功能发展规划;主体功能区规划

思考题

1)分析发展的现实基础和外部环境对发展战略制定有何作用?

2)经济增长与经济发展、增长目标与发展目标有何区别和联系?

3)定位目标与其他目标的关系?试举出几个发展定位成败的实例并做分析。

4)如何认识目的与手段、战略目标与实现(达至)路径之间的关系?

5)SWOT(或TOWS)策略匹配矩阵有何作用?举一案例加以运用。

6)发展战略态势评价矩阵有何作用?举一案例加以运用。

7)你认为哪些是经济和社会发展的“核心”或“关键”战略目标?对其如何量化?

8)简述我国的发展战略规划体系，如何编制国民经济和社会发展五年规划?