发展战略的评价概述

6　发展战略评价

作为战略管理流程不可或缺的一环，战略评价有狭义和广义之分。狭义的战略评价就是通过结果与目标的对照来评价战略实施的效果，实为事后评价和静态评价。广义的战略评价则是对战略管理的全过程进行跟踪、评价与控制，实为全程评价和动态评价。本章内容涵盖广义的战略评价，但相对突出狭义的战略评价(参见图6－1)。

图6－1　发展战略管理全流程中的战略评价

6.1　发展战略的评价概述

6.1.1　发展战略评价释义

评价(evaluate、appraise、assess、estimate)即对事物的“价值”做出定性定量评估、评定、评判、评鉴、评测等。常作“评价”是因其中的“价”字更多带有“多少”、“大小”、“程度”、“几率”等数量含义，表达最为适切。至于战略评价，就是指对特定战略的“价值”——其有效性、可行性、合理性、经济性、公平性、满意度、实现度等进行定性定量评价，为决策提供科学依据。然而人们在论及战略评价时的侧重点或关切面往往并不一致:

——约翰逊和斯科尔斯［英］倾向事前评价:战略评价常常被视作为一门精确的科学，它是决定组织应该做什么的一种方法。(Johnson＆Scholes，1997)

——罗宾斯［美］强调事后评价:战略管理过程的最后一个步骤是评价结果:战略的效果怎样?需要做哪些调整?(Robbins，1994)

——戴维［美］偏向事中评价:当内外部环境发生变化时，制定和实施得再好的战略也会过时。因此，对战略的实施进行系统化的检查、评价和控制就成为战略家的一项重要工作。战略评价包含三项基本活动:1)考察战略的内在基础; 2)将预期结果与实际结果进行比较;3)采取纠正措施以保证行动与计划的一致。(David，1997)

图6－2　广义的战略评价贯穿于发展战略管理的全过程

如果三者都属“狭义”的战略评价概念的话，那么就一定还存在一个“广义”的战略评价概念。本书讨论的是发展战略，于是我们就将广义的“发展战略评价”定义为评鉴发展战略方案、监控(跟踪)发展战略实施、修正发展战略偏差、评价发展战略绩效、总结发展战略管理经验等的动态管理过程;其中包含事前、事中和事后评价(参见图6－2)。

6.1.2　发展战略评价的作用

——优选方案:通过对多种发展战略方案的预先评价，筛选出最佳方案，并按优劣差异排列出A案(优先采行战略)、B案(备选战略)和C案(“权变”战略)。如某县在充分评估了其在国家、省、市主体功能区规划中所可能被赋予的定位后，分别选定了快速工业化战略(A案/若现行功能定位不变)、新型工业化战略(B 案/若被划入限制发展区域)和生态经济战略(C案/若被划为生态保护区域)。可见战略评价是战略优选与优化的工具。

——控制过程:通过对发展战略实施过程的跟踪、监测、评价，及时发现并纠正偏差(或及时发现环境突变而调整和变通战略)，以确保发展的航向正确，使战略实施结果尽可能与预设目标一致。如某县在检查招商引资工作时发现引进的高耗高排工业项目较多，有违既定的“新型工业化”战略，遂立即修订投资指南和相关政策并采取纠正举措。所以说战略评价也叫战略控制(strategic control)。

——度量绩效:通过对发展战略实施最终结果的评价，度量结果与目标的差异或了解目标的实现程度，以分享成果并为奖罚提供依据;同时分析成败的原因及其所在，为启动新一轮战略作准备并不断提升战略管理水平。如某山区地级市在“十一五”规划期末自我评价时发现，其原定经济增长目标(总量、增幅)已经达到，但人均GDP离全省平均水平的差距反而拉大了。这反映全省总体发展速度更快，内陆山区实施“赶超”(尤其是大规模工业化赶超)战略未必现实。

可见，发展战略评价不可或缺。没有评价也就等于没有发展战略。没有评价的发展战略管理过程是不完整的过程。发展战略评价在文案工作中常常被浓缩为对上一战略期的“总结”或“回顾”(如“十一五”时期回顾)，并被载入新的发展战略规划(如“十二五”规划的开头)，作为新一轮发展战略的起点和依据。

6.1.3　发展战略评价的特点

——发展战略评价基于真实、充分与及时的信息反馈。然而考核压力与政绩目标可能会使下级编造统计数字，如“大跃进”年代的浮夸风早已载入史册，如今某些地方政府由官员定调再由统计局出公报已是公开的秘密，尤其大量上市公司为圈钱“做数据”之风愈演愈烈(蓝田、银广夏、亿安科技等披露事件只是冰山一角)。因此信息的获取与保真是战略评价的基础性工作，计量科学与现代信息技术在战略评价领域有着很好的应用前景，统计调查制度建设在我国尚任重而道远。

——发展战略评价是一项复杂而又敏感的工作。过多的评价不仅成本高昂而且抑制人们的积极性、主动性和创造性(“将在外君命有所不受”大约就是在倡导这种必要的自主性)。过少或没有评价则往往让战略形同虚设、有名无实甚至背道而驰。这就需要拿捏好战略评价的频度和细度。

——发展战略评价是一项持续性的工作。它贯穿于发展战略管理的全过程，而不只是在战略期末或出了问题时才进行。这在管理实务中是通过发展战略的事前评价、事中评价和事后评价来实现的。

——发展战略评价基于变化常态性预期。战略预测主要是依据历史数据和现实状况做出的。而未来充满种种变数和不确定性。这就需要“处变不惊”，在战略实施中充分考虑未来不确定性，强化过程监控、变数评估、应变准备、应急手段和意外事件处理能力，进行权变或动态战略管理。

——发展战略评价需要科学公正、简便易行的评价体系或方法。评价体系或方法太简单可能有失科学公正，如以前的钢产量、粮食单产、工农业总产值，如今的GDP;但太全面太复杂又缺乏可操作性难以推行，如有人根据科学发展观设计出了一套包含数百项考核指标的评价体系，恐怕只有学术价值而没有实用价值。发展战略评价实务需要设置一套“关键绩效指标”(KPI/key performance indicators)及“评价量表”(evaluation scale)。

6.2　发展战略的前置评价

6.2.1　发展战略前置评价概述

发展战略的前置或前期、事前评价，就是指在战略实施前审视外部环境、内部基础，评价特定战略方案及其所提出的发展目标、达至路径等是否合理可行，为战略方案的优选、完善和“拍板”提供决策支持。鲁姆特(Rumelt，1980)曾论及企业战略评价的四个标准:协调/consonance、优越/advantage、一致/consistency、可行/ feasibility。据此并结合地域性经济体的特点，这里提出适用于发展战略前置评价的基本方法:

——一致性评价。一致性(consistency)评价就是粗略对照和评判发展战略方案是否符合战略主体及战略利益关系人的期待和责任，是否与自身的能力基础及未来环境条件相适应，所以也称“适宜性”(suitability)评价。它是战略的初选方法和标准，需对战略分析中涉及的四个问题做出初步研判(如图6－3)并据此筛选出“入围”方案(Johnson＆Scholes，1997)。

图6－3　发展战略一致性评价的内容

——可行性评价。可行性(feasibility)评价泛指对各类项目、设计、方案、计划、战略、政策等能否实行或实现的分析研判。作为重大公共决策的一项重要支撑，发展战略可行性评价就是分析研判特定发展战略方案能否得到成功的实施，包括回答所设定的发展战略目标能否如期达到(及达成几率)、所选择的发展战略路线是否可行、所作出的产业布局是否合理并有实现可能、战略实施是否有足够的资源保障、体制和政策设计是否与发展战略适配、战略缺口是否找到了有效的弥补方法、外部与上级的支/扶持措施是否落实等。

可行性评价不等于具“可批性游说”性质的可行性研究(报告)，需持“中立”或“零基”立场而切忌“先入为主”。既然是评价，就有可能得到“可行”或“不可行”(Yes or No)的不同结果。为了避免“走过场”、将可行性评价变成一场为“内定”方案的辩护或推介，可在评价实务中设置“正方Vs反方”机制。通过设置专挑毛病、力辩“不可行”的“假想敌”(反方)，可促使“正方”进一步完善和提升战略方案，也可帮助决策者实现更冷静、清醒、明智和科学的“拍板”(正所谓“兼听则明”)。

——风险性评价。这是发展战略前置评价的重点，下面专条讨论。

6.2.2　风险评价与情景规划

随着环境变数的加大和人们对不确定性(uncertainty)认识的加深，风险(risk)评价或评估的应用领域愈来愈广泛。战略风险评价就是分析未来环境条件的变化并据此研判战略目标的实现具有多大的不确定性，进而提出相应的对策。风险评估也称“不确定性分析”。西方辞书对风险的权威解释就是“未来的不确定性”及发生不利情况的概率，实为“或有”威胁和危险。为应对扑朔迷离的未来变局和战略风险，20世纪60年代以来兴起了情景规划法。

情景规划(scenario planning)也叫情景企划、情景设计，就是对未来可能出现的景况(尤指“坏的”景况)进行多种“设想”、“想象”、“想定”或“设定”，并相应做好多手准备、制定多套对策，以应对高度不确定性的未来(参见图6－4)。它原本是二战后出现的一种军事规划方法，后被曾供职于美国空军的卡恩(Kahn，1967)带入兰德公司(RAND)并用于商业策划。其运用案例:

图6－4　情景分析的基本框架

——商业。壳牌石油运用情景规划法对未来可能出现的各种变数做出了多种“想定”并据此制定了多套预案，结果使该公司安然度过1973年的能源危机并跃升为全球石油老二，情景规划法也由此获得商界的广泛认同并被纳入企业战略管理。

——政治。1980年代后期，情景规划专家就释放黑人领袖曼德拉(Mandela，N.R.)可能带来的后果，为犹豫不定的南非德克勒克(de Klerk，F.W.)政府“设定”了多个“脚本”，包括引发内战(最坏情景)和通过对话实现民族和解(最好情景)。结果实现了后者，为该国延续至今的和平发展局面奠定了坚实基础。

——发展。这里指国家、区域、城市等域体的经济和社会发展。以城市为例，《深圳经济高位增长策略研究》(暨大代明课题组，2011.4)运用回归模型和情景规划法，对该市未来5～10年经济增长规模和速度进行了定量预测(参见图6－5):在基准亦即常态情景下，未来5年深圳经济增长速度在9.52%～11.52%之间，至2015年GDP可达15277.9亿～16719.0亿元，此后增速呈减缓趋势;在悲观亦即风险情景下，未来5年深圳经济增长速度在7.78%～9.52%之间，至2015年GDP可达13991.7亿～15277.9亿元，此后增速呈强减缓趋势;在乐观亦即最佳情境下，未来5年深圳经济增长速度在11.52%～13.27%之间，至2015年GDP可达16719.0亿～18061.3亿元，此后增速呈弱减缓趋势。据此，研究报告提出了如何“力保基准前景、力争乐观前景、力避悲观前景”的系列对策建议。

图6－5　2011～2015年深圳经济增长的多种情景及其概率分布

——项目。发展战略(规划)有时涉及重大项目决策，其中也需运用风险评价和情景规划法。如某市需要建设民用机场、铁路专线和高速公路，但限于财力只能先上其中一个。新的五年规划草案按市主要领导的意图列入了机场建设。对此可基于未来“情景”做风险评价和比较分析。为简便起见，这里只假设乐观、悲观两种未来情景(如表6－1)。其下的不同市场运量需求以及各项目的不同投资额都分列左右两栏。由此得到下列决策选项:一是基于乐观预期，在表6－1右栏中选择投资最低的项目——建铁路(33亿);二是基于悲观预期，在表6－1左栏中选择投资最低的项目——建高速公路(50亿);三是选定一项“机会损失”亦即“遗憾”最小的方案，即表6－2中的方案2——建铁路(即使出现悲观情景，所耗投资也只比该情景下最低的建高速公路多投6个亿，最大遗憾值相对最低);四是基于各种情景出现的概率选择最好的，即表6－3中的方案3——建高速公路(47亿为最低投入)。评价结论:第一(乐观法)、第三(遗憾法)倾向建铁路，第二(悲观法)、第四(期望值法)倾向建高速公路，表明五年规划草案优先纳入机场建设项目并非最佳选择也不是最经济的。

表6－1　各方案总投资表

表6－2　各方案遗憾值表(单位同上表)

表6－3　各方案加权平均投资表(单位同上表)

6.2.3　发展战略预算

“发展战略预算”亦即“发展战略管理中的公共预算”(public budgeting for strategicmanagement in ESD)，就是指计算、比较、分析采行特定发展战略所可能发生的公共投入－产出比，从全域公共理财的角度对战略方案做出预期效益评价。实施市场经济条件下的特定发展战略，(有限)公共投入发挥的主要是全社会资源配置引导效应(参阅本书5.2.3)及间接产出效应。前者包括“投资引致(招商引导)效应”，后者包括(作为前者间接后果的)“财政收入引致效应”。若借用现代投资分析理念、工具和术语，将公共投资视作公共理财意义上的现金流出量(cash flow－out，ΔCO表示其增量)、将引致的投资或财政收入视作公共理财意义上的现金流入量(cash flow－in，ΔCI表示其增量)，则有公共投资乘数(用常数K表示):

但式6－1只是“静态”的公共投资乘数。若纳入资金的时间价值，则还有一个“动态”的公共投资乘数，亦称“现值乘数”(present value multiplier，PVM)。下面以ΔCIj表示第j年引致投资或财政收入意义上的现金流入增量，ΔCOj表示第j年公共基础建设投资意义上的现金流出增量，i为预定的折现率，则公共投资现值乘数为:

以新建的H开发区为例。假定其“十一五”时期的预期公共投入－产出如表6 －4所列。则(计算过程列后):1)其投资引致意义上的静态公共投资乘数为2，亦即1个单位的公共基础投资引致2个单位的客商投资;2)其财税引致(招商引资间接带来税收)意义上的静态公共投资乘数为1.2，亦即1个单位的公共基础投资间接带来1.2个单位的财政收入;3)其投资引致意义上的动态公共投资乘数为2.03(假设未来5年平均折现率为10%，则各年复利现值系数如表6－5所列)，亦即1个单位的公共基础投资引致2.03个单位的客商投资;4)其财税引致意义上的动态公共投资乘数为1.05，亦即1个单位的公共基础投资引致1.05个单位的财政收入。

表6－4　H开发区“十一五”公共投入－产出预算(亿元)

表6－5　折现率为10%的复利现值系数表

1)K=ΔCI/ΔCO=(0+1+2+3+4)/(1+1+1+1+1)=10/5=2.0(倍)

2)K=ΔCI/ΔCO=(0+0+1+2+3)/(1+1+1+1+1)=6/5=1.2(倍)

3)KPVM==(0×0.9091+1×0.8264+2×0.7513+3×0.6830+4×0.6209)/(1×0.9091+1×0.8264+1×0.7513+1×0.6830+1×0.6209)=7.688/3.7907=2.03(倍)

4)KPVM==(0×0.9091+0×0.8264+1×0.7513+2×0.6830+3×0.6209)/(1×0.9091+1×0.8264+1×0.7513+1×0.6830+1×0.6209)=3.98/3.7907=1.05(倍)

6.3　发展战略的中置评价

6.3.1　发展战略中置评价概述

发展战略的中置或中期(期中)、事中评价，就是指在战略实施过程中定期不定期地检查评估内外变化、实施进度、执行偏差、要否修正或调整等，从而为战略实施中的有效管控提供行动依据和决策支持。

——中置评价流程。一般看来，中置(期)评价就是检查战略实施进度。这一点毋庸置疑。但基于“计划不如变化”、“世界上唯一不变的是变化”等深刻认知，西方战略管理学更多强调的是应对变化。如麦康基(McConkey，1988)写道:战略评价必须能够使管理者尽可能容易地修改计划和对变化迅速达成共识。戴维(David，1997)也认为:战略评价之所以重要，是由于企业所面临的外部和内部因素往往发生迅速而剧烈的变化。借鉴企业战略管理理论和实践，我们可把地缘发展战略中置评价的任务概括为因应变化、检查进度和控制偏差，为此就需要审视战略基础、检查战略绩效并采取纠正措施。这便构成了中置评价的作业流程(参见图6－6)。

图6－6　发展战略中置评价流程图

——中置评价决策矩阵。如图6－6所示，在中期评价中无论是发现战略基础(内部因素和外部环境)发生显著改变，还是发现战略实施进度与预期有显著落差，都需采取纠正措施。据此可建立发展战略中置评价的决策矩阵(参见图6－7)。如表所列，除了最后一栏“内外环境均未发生显著变化”、“战略实施进度令人满意”的情况外，纠正措施几乎总是需要的。

图6－7　发展战略中置评价决策矩阵

——战略管理的“权变”化趋势。既然“计划不如变化”、变化是“常态”，人类对未来的预测(尽管必要但却)总显“无能为力”，于是便有了权变观念(contingency concept)，亦即用既定的权变原则或观念，去应对千变万化的事态发展，正所谓“以不变应万变”。进而又出现了权变计划(contingency planning)，亦即供在“次预期”或“非常态”情况发生时执行的替代计划，是基于多种预期而预先准备好的“预应措施”或“预案”，也就是情景规划下A方案之外的B、C等备用方案。同时也就形成了权变管理(contingencymanagement)，强调管理无定式，应因人、因时、因地制宜，将战略管理视作一种应变或权变学(Luthans，1976)。此外，还产生了专门研究如何应对意外紧急情况的“应急管理”(emergencymanagement)、如何处理意外突发恐慌的“危机管理”(crisismanagement)以及与所谓“静态战略管理”相对应的“动态战略管理”(dynamically strategic management/strategic management in dynamic state)等。

6.3.2　审视发展战略基础与因应变化

如图6－6所示，审视发展战略基础一是比较评价对象域体(国家、区域、城市)内部因素从战略实施初期到中期的变化，二是比较评价其外部发展环境从战略实施初期到中期的变化。这就需要回顾战略制定前曾做过的SWOT分析，逐一查验所列各种优势因素(strengths)、弱势因素(weaknesses)、机会因素(opportunities)和威胁因素(threats)在战略实施中期都是否已经出现或“生效”，并研判这些因素对各种假设情景(基准情景、乐观情景、悲观情景)出现概率的影响。

本书第4章曾论及战略态势评价矩阵(参阅4.1.4并参见图4－5)。据此可构建由四类因素组成的SWOT情景分析模型(如图6－8)。轴上数字“1，2，3……n”代表四类影响因素的数量(按《深圳经济高位增长策略研究》各列出9条因素)。由该图可见:在未来9x4项预期因素全都发挥作用的条件下，基准情景出现的概率最大，乐、悲观情景出现的概率各减半。

但若在中期评价中发现四类预期影响因素并未全部出现(如图6－9)，则每“失效”一项因素边线就会收拢一格(如图中的机会因素减少一项边线即下收一格)，所涉象限(如图中的Ⅰ、Ⅱ)面积就相应缩小;随之对应象限(如图中的Ⅲ、Ⅳ)就“相对”扩大，表明对应情景出现的可能性“相对”增加(此时不仅基准情景出现概率略有缩减，而且悲观情景出现的可能性已明显超过乐观情景)。其他任一因素“失效”(或新增)都会带来概率分布的相应变化，“失效”(或新增)因素愈多则变化愈大。

图6－8　基于SWOT的情景分析图

图6－9　一项机会因素未出现带来的情景变化

审视战略基础是为了因应变化。这是中期评价赋予发展战略主体的一种应变功能，可确保战略始终与复杂多变的内外环境相适应，从而增加战略胜算。如1997年亚洲金融危机爆发后，中国在经济战略上迅速将倚重出口调整为扩大内需，有效缓解了危机冲击并带动了亚洲经济复苏。又如2008年台湾地区“蓝军”重返执政后，因面临接踵而至的国际金融、欧债等危机，不得不因应时局、冒着政治风险收缩其原定的“六三三”(经济成长率6%、4年内失业率降至3%、至2016年人均GDP达3万美元)计划。再如同年5月四川汶川一带突遭强烈地震，当地战略重心遂即刻转变为救灾和重建等。

6.3.3　检查战略实施进度与控制偏差

如图6－6所示，检查战略实施进度就是比较评价实现(际)的与计划的目标之间的“进程”及“航向”差异，以掌握战略目标实现度和方向吻合(或偏离)度。进度检查的主要手段和工具有:

——年度考核。由于发展战略规划被分解并融入了年度计划，年度计划的制定、实施、考核和总结也就成了发展战略实施的里程碑、战略控制的节点和中置评价的工具。这在当代中国已成为政府的一项例行性和规范化工作，其中置或过程评价意义不言而喻。

——中期检查。除年度考核外，在发展战略规划实施中途也可进行中期检查。五年规划一般只需进行一次中期检查，通常安排在第三年中或第三年末(与当年年度考核合并进行)。非常规性的超长期战略(如科教兴国战略、西部大开发战略)则可根据需要不定期进行多次中期检查。

——偏差控制。与前期、后期评价相比，中期评价相对突出过程中的偏差控制。这是中期(或过程)评价赋予发展战略主体的一种自我矫正功能，以保证战略实施的大方向和朝向既定的目标。其实人类的任何行为都离不开矫正，而矫正又基于评价。如语言依赖听力评价的矫正(这解释了失聪必哑、演唱录音戴耳麦的原因)、航行依赖参照系(地标、航标、罗盘、雷达)评价的矫正等。在发展战略实施过程中更需要通过比对实际的与预期(期待)的进度及“轨迹”来判断要否采取矫正行动和政策。如国家发现CPI等指标过高时，往往通过提高存款准备金率、收缩积极财政政策等措施来放缓其经济扩张节奏。再如某省为保障其发展战略目标的实现，计划年均经济增长速度8%并允许出现2%以内的年度偏差(如图6－10)，但若某次年度考核发现低于下限或高于上限(“过热”未必一定是好事)，就需分析利弊、寻找原因并采取必要的纠正措施。又如理想的人口性别比是100(即每100个女性所对应的男性，为人口性别比的通用表示方法)，允许出现的偏差范围一般在3%以内，可某县中期检查发现其实际人口性别比长期高于理想指标且呈愈来愈超过上限的趋势(如图6－11)，就潜伏着一定的社会危机而亟待采取遏制措施。从这个意义上看，战略评价过程也就是战略控制(strategic control)过程。

图6－10　某省经济增速偏差控制

图6－11　某县“人口性别比”偏差控制

——监控指标。既然是战略控制，就需要设置一套监控指标。这也是中置评价在指标运用上区别于前置评价(注重目标设置)、后置评价(注重绩效考核)的一个显著特点。如图6－10、图6－11所示，战略监控指标设计一般需确立理想线(安全线、目标线)，再据此确立所允许(或可承受)的底线和顶线。监控对象可从不同视角分为:方向(轨迹)监控和进度(绩效)监控;效率监控和公平监控;经济运行监控、社会发展监控和资源环境监控等。目前国内外比较通行的经济和社会发展监控指标有经济增长率、物价指数(CPI、PPI、WPI)、公共负债率(或财政赤字、财政收支差额占GDP比重)、对外贸易收支差额(顺差逆差)、采购经理人指数(PMI)、金融市场稳定指数、房地产景气指数、宏观经济景气指数、证券指数、资源状态指数、环境状态指数、基尼系数、恩格尔系数、城市(镇)化率、人口性别比、失业率等。以涉及经济景气、民生和社会稳定的失业率监控为例，许多国家、区域、城市都已经或正在建立监控和预警系统。研拟中的深圳失业预警方案(参见表6－6)建议将失业警戒线设为失业率7%:一旦全市失业率≥7%，即进入超载警戒状态，需发出预警信号并采取危机预应管理措施;而一旦失业率≥10%，则表明人力资源市场处于危机状态，需启动危机应急管理机制。

表6－6　深圳失业预警警戒线设计

来源:深圳就业承载力研究(暨大代明课题组，2009．11)

6.4　发展战略的后置评价

6.4.1　发展战略后置评价概述

发展战略的后置或后期、期末、期终、事后评价，就是指在战略规划期满后度量发展战略实施的绩效、评价战略效果、总结战略管理的成败得失与经验教训，为分享发展战略成果和研拟新战略提供依据。其特点:

——后置评价是对“既往”的评价。跟前置评价针对“未来”、中置评价针对“当下”不同，后置评价针对的是“过去”(及其与未来的联系)。正如明茨伯格(Mintzberg，1987)所说:尽管战略一词通常与未来相联系，但它与过去的关系也非常重要。过日子要向前看，但理解生活则要向后看。管理者将在未来实施战略，但他们是通过回顾过去而理解这一战略的。德鲁克(Drucker，1993)也指出:除非战略评价被认真地系统地实施，也除非战略家决意致力于取得好的经营成果。否则一切精力都将被用于为昨日辩护，没有人会有时间和精力开拓今天，更不用说去创造明天。

——后置评价侧重绩效评价。跟前置评价侧重“目标设置”、中置评价侧重“过程控制”不同，后置评价侧重的是“绩效考核”。这样，在整个发展战略管理过程中就需要设置相互联系但又各有侧重的三重指标体系:事前用于定位定向的“规划指标体系”、事中用于过程控制的“监控指标体系”和事后用于绩效度量的“考核指标体系”。三者的联系在于相互之间的依存性、一致性和连贯性。三者的区别只是在于功能视角和表达方法:前者旨在反映对象的“发展(改变、改进、改善)度”，中者旨在反映过程的“依循(偏离)度”，后者则旨在反映结果(对目标)的“实现度”。

——后置评价注重经验总结。后置评价虽然针对的是“过去”，但它着眼的是“未来”，基于的是对“未来”的责任。这就需要认真总结发展战略管理经验、充分运用发展战略评价结果、不断丰富发展战略管理案例(库)，依据战略评价结果制定新的发展战略，借鉴战略评价结果改善整个发展战略管理工作。

——后置评价的框架或体系。根据后置评价要侧重反映“目标实现度”的特点，结合发展战略各利益关联方(参阅本书第3章)的主要关切，按照客观与主观评价相结合(主、客观题结合已是教育考试的一种通行做法)的思路，本书尝试提出发展战略后置评价的框架或体系(如图6－12)。

图6－12　发展战略(规划)后置评价框架

6.4.2　发展战略绩效的客观评价

发展战略绩效的客观评价就是指通过直接的数据比对，来核验特定发展战略实施的结果与规划预设的目标是否一致。因这种对照要基于经济和社会发展的统计数据，而人们通常假定这些统计数据都是客观真实的，且数据的对照和计算遵循的都是公正的科学定律，不受人为因素的影响(只能人为地改变数据而不能人为地改变科学定律)，甚至可以在设定的程序下由计算机来完成，所以这是一种“客观评价”(objective evaluation)。

国家、区域、城市的经济和社会发展战略(规划)一般包括经济发展、社会发展、资源环境等目标大类，涵盖生产总值、人均生产总值、经济增长率、财政收入、产业结构、城市(镇)化率、全员劳动生产率、科技进步贡献率、工业增加值率、高新技术产业增加值占GDP比重、人口增长率、人均预期寿命、人均可支配收入、恩格尔系数、基尼系数、研发投入占GDP比重、万人专利产出、义务教育普及率、大学入学率、万人病床数、社会保险参保率、失业率、单位GDP用地(或地均GDP)、单位GDP能耗、单位GDP水耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物排放总量、森林覆盖率、森林蓄积量、污水集中处理率、垃圾集中处理率、工业固体废物综合利用率等量化指标。这样，我们就可以从中筛选出通用程度较高并具可比性的若干关键指标，编制成“发展战略(规划)实现度客观评价量表”(如表6－7)，用以评价规划期满后的战略实施绩效，也可用于中期评价、尤其是5年期以上的长期或超长期战略(规划)的阶段性绩效评价(参见例6－1、例6－2、例6－3)。

表6－7　发展战略(规划)实现度客观评价量表

续表

a.本表由稽核人员核对、计算并勾选(√)或在计算机上点选(⊙)完成，也可完全通过计算机编程完成。
b.目标实现度阶差一般以10个百分点为宜，但鉴于我国各地五年规划完成情况大都趋好且差别不大，本表缩为5个百分点。
c.鉴于目前正在研拟城乡一体化统计口径，本表“超前”使用了“城乡居民收入”和“城乡失业率”指标。
d.为了统一运用目标实现度公式计算，对反向(约束性)指标均作“1－”处理。
e.评价等级赋分标准与选项编号一致，即①②③④⑤也分别代表1、2、3、4、5分。
——例6－1:原定全国小康目标之一是人均GDP至2010年达到12800元，至2001年已达7543元，则:
全国小康目标实现度(2001)= 7543/12800×100%= 58.9%　　　　　(例6－1)
——例6－2:全国城市化水平目标是至2020年达到60%，至2007年已达44.9%，则:
全国城市化目标实现度(2007)= 44.9%/60%×100%= 74.8%　　　　　(例6－2)——例6－3:全国恩格尔系数目标是至2020年降至30%，至2007年已达40%，则:全国恩格尔系数实现度(2007)=(1－40%)/(1－30%)×100%= 85.7%　　　　　(例6－3)

6.4.3　发展战略绩效的主观评价

客观评价的优点在于“客观”、“公正”，完全用“冷酷无情”的数据说话。这就排除了绩效评价中可能存在的偏好、成见、情绪化甚至蓄意操纵等“负面”人为因素的影响。但也有局限:一是只适合测度定量目标的实现情况，对某些定性定位目标却难以评价。如S市提出要建成国家创新型城市、国际化城市和宜居城市，共建和谐社会和民生幸福城市，率先基本实现社会主义现代化和建立社会主义市场经济体制等战略目标，仅用表6－7的统计数据就很难完全、准确地反映。二是在排除“负面”人为影响因素的同时，也抛开了必要的“正面”人为因素——以人或以民为本的“本体”体验和感受。比如台湾地区“马团队”执政期间为改善岛内经济采取了一些措施，并常常举出一些数据来佐证已经收到成效，可社会各界尤其是底层民众却大声抱怨“无感”，以至其执政满意度屡创新低。可见战略评价除了看统计数据外，还要注重人的感受。三是地缘发展战略关系到多方的切身利益，至少涉及当地居民、厂商、“当局”乃至“上级”(参阅本书第3章3.1)。他们不仅有权表达自己可能不同于统计数据的“直感”和心声，而且还可能因视角和受惠程度不同而产生评价分歧甚至对立，也需要“兼听”和整合。四是迄今中国的发展战略规划、尤其是五年规划的期终评价表明，各地统计数据所反映的规划目标大都圆满或提前超额完成，很难直接体现出相互之间的差别。这就需要在进行“数据化”客观评价的同时，再辅之以“人性化”的主观评价。为此，我们尝试编制了专门用于测评各界对发展战略成效之满意度的“发展战略(规划)实现度主观评价量表”(如表6－9)。下面略作说明:

——发展战略绩效的主观评价为前述客观评价的对称，就是指通过直接的“对人”问卷调查，来测评各战略利益关联方对特定发展战略实施成效的满意度。因这种测评要基于不同界别或“人群”所处位置、观察视角、受惠程度、切身感受及各种心理因素，所以这是一种“主观评价”(subjective evaluation，或作定量意涵较少的subjective assessment)。

——主观评价的关键是编制“发展战略(规划)实现度主观评价量表”。其中测评内容的设计既要体现战略评价的初衷，又要通俗简略易操作。内容太少太粗恐以偏概全，太多太细又恐在实操中遭拒或被敷衍。如何拿捏好二者是一个需要不断探索和优化的方向。表6－9是本团队在一些市县进行“十一五”规划期末评价时设计、试用并修改而成的，应用效果较好，但仍有待进一步总结完善。

——主观评价的征询对象为本地发展战略利益的主要关联(切)方:在地居民、厂商、当地政府部门(及其官员)以及上级政府部门(及其官员)。他们对当地发展战略的实施成就和效果，尤其是给自身带来的“实惠”或影响有切身感受，愿意也最有资格打出“印象分”，给出“感性+理性”的评价。为此，表6－8除列出了4条公共评价内容(其中第1条是客观量表所难以评价的定位定性目标)外，还增列了第5条“四择一”内容分别供四类被测对象进行评价。

表6－8　发展战略(规划)实现度主观评价量表

a.每个国家、区域、城市的发展定位应各不相同，S市为“创新型城市”等。
b.对每一条测评内容，您只能从①、②、③、④、⑤中用笔勾选(√)或在网上点选(⊙)一项。
c.第5条测评内容为“四择一”，分别针对S市市民、企业、政府部门(官员)及上级政府部门(官员)，您只需按自己的身份择其中一款做评价。

——主观评价量表(如《S市“十一五”经济和社会发展成就各界满意度测评表》)的发放和回收渠道，一是在规划期末召开各界总结评价座谈会时请与会代表现场填报;二是在其他相关会议上附送填报;三是抽选若干测评对象通过邮递包括电邮(e－mail)函报;四是上门(如对上级政府部门或本地重点企业)拜访填报;五是在当地政务网上公开由网民点击填报等。

——主观评价量表的统计与汇总，可借助于一张汇总统计表进行(如《S市“十一五”经济和社会发展成就满意度测评汇总表》)。由此(参见表6－9)，一是可按表注b得到各条评价内容的平均得分(5分制)，其中第5条所含四款“界别”得分应合并计算;二是可按表注c、d得到各条测评内容的满意度(%)和不满意度(%)，其中第5条所含四款“界别”票数也应合并计算;三是再平均5条测评内容的各自平均得分而得出被评规划的整体主观评价得分(5分制);四是再平均5条测评内容的平均满意度和不满意度而得出被评规划的整体满意度(%)和不满意度(%)。

表6－9　发展战略规划实现度主观评价量表统计

续表

a.评价赋分:很不满意= 1分;不满意= 2分;比较满意= 3分;满意= 4分;很满意= 5分。
b.单条评价内容平均得分=(Σj×各选项得票)/该条总有效票(各选项分值j= 1，2，3，4，5)。
c.不满意度(%)=(很不满意票+不满意票)/该条总有效票×100%。
d.满意度(%)=(比较满意票+满意票+很满意票)/该条总有效票×100%。

——主观评价与客观评价的综合。通过专家赋权得到主、客观评价的各自权重，然后对二者进行加权平均计算得出最后结果:一是被评发展战略(规划)实现度总评得分(5分制)，由主、客观总评结果加权平均得出;二是对象域体发展定位实现度得分(5分制)，由主观评价得出;三是规划期经济发展目标实现度得分(5分制)，由单项主、客观评价结果加权平均得出;四是规划期社会发展目标实现度得分(5分制)，由单项主、客观评价结果加权平均得出;五是规划期资源环境目标实现度得分(5分制)，由单项主、客观评价结果加权平均得出;六是规划期发展战略绩效之“受众有感度”得分(5分制)，由主观评价得出;七是规划期发展战略绩效之“受众满意度”百分比(%)，由主观评价得出;八是规划期发展战略绩效之“受众不满意度”百分比(%)，由主观评价得出。总计为“1+7”，即1项总评结果与7个单项结果。这些结果既具纵向可比性，也有横向可比性。

6.4.4　发展战略决算

既然有“发展战略预算”，也就有“发展战略决算”，亦即“发展战略管理中的公共决算”(public final－accounting for strategicmanagement in ESD)，就是指计算、比较、分析实施特定发展战略所引发的实际公共投入～产出比，从全域公共理财的角度对战略绩效做出结果评价。仍以前文(6.2.3)所举H开发区为例:“十一五”期间该开发区实际用于基础建设的公共投入、实际引致的客商投资、实际实现的财政收入均列入表6－10各数据栏斜线右(斜线左为用于对照的预算数据)，且过去5年资金平均折现率实际为10%(各年复利现值系数见表6－5)，按静态公共投资乘数模型(式6－1)和动态公共投资乘数模型(式6－2)，则决算出各项实际公共投资乘数如下:

表6－10　H开发区“十一五”公共投入产出之预/决算数据对照(亿元)

1)K=ΔCI/ΔCO=(0+0.9+1.8+3.6+5.6)/(0.6+1.2+1.5+1.6+1.0)=11.9/5.9=2.02(倍)，即“十一五”期间该开发区实现了招商引资意义上2.02(略高于预算的2.0)的静态公共投资乘数;

2)K=ΔCI/ΔCO=(0+0+1.1+1.8+3.4)/(0.6+1.2+1.5+1.6+1.0)=6.3/5.9=1.07(倍)，即“十一五”期间该开发区实现了财政收入意义上1.07(低于预算的1.2)的静态公共投资乘数;

3)KPVM==(0×0.9091+1×0.8264+2×0.7513+3×0.6830+4×0.6209)/(1×0.9091+1×0.8264+1×0.7513+1×0.6830+1×0.6209)=7.688/3.7907=2.03(倍)，即“十一五”期间该开发区实现了招商引资意义上2.03(与预算相同)的动态公共投资乘数;

4)KPVM==(0×0.9091+0×0.8264+1×0.7513 +2×0.6830+3×0.6209)/(1×0.9091+1×0.8264+1×0.7513+1×0.6830+1×0.6209)=3.98/3.7907=1.05(倍)，即“十一五”期间该开发区实现了财政收入意义上1.05(与预算相同)的动态公共投资乘数。

6.4.5　发展政绩考核

在当代中国，最重要的政绩考核是发展政绩考核，亦即对“领导(班子)”(包括但不仅仅指政府)统筹当地经济和社会发展所达成就或绩效的评价。它是具发展中国家特点和中国特色的“吏治”工具，更是地缘战略实现的手段。在中国现行体制下，若没有政绩考核的强力支撑，任何发展战略(规划)的成功实施都是不可想象的。然而我们的现行政绩考核制度也存在明显的问题:

——过度政绩导向。以至政绩考核里长期存在显性指标与隐性指标、短期目标与长期目标、局域利益与全域利益、权宜之计与战略大计等之间的冲突和博弈(如图6－13)，其最突出的表现就是“GDP至上”或“唯GDP主义”。

图6－13　政绩考核里长期存在的博弈

——评价数据失真。“假定统计数据真实”是进行实证分析和绩效评价的必要前提。但假定毕竟只是假定，现实中统计数据的真实性常常受到挑战和质疑。目前已发现的问题如各辖区公告的统计数据(尤其是GDP)之和“大于”全域整体数据，一些地方公告的统计数据本身相互之间存在明显的矛盾(未配平)，尤其一些地方公告的GDP与其公告的财政收入之间完全不成比例(财政收入占GDP比重之小或反过来说“GDP相对于财政收入之大”超出常理)，各地规划完成情况及经济增长步伐趋向“无差别化”等。

——“自评”化。过度政绩导向加上统计部门附属化，必然导致统计数据为政绩服务。即使是“上级”对“下级”的政绩考核，抑或聘请专家来执行，所依据的材料和数据仍系“自下而上”或源于被考核者。尤其直接上下级(如县与镇、市与县)政府之间本身就存在政绩一致性与关联性，很容易导致这种考核不是遵从事实而是“服从需要”。

改进政绩考核一是要树立基于科学发展观的全新政绩观;二是需构建基于科学发展观的战略绩效评价指标体系;三是可考虑实行政绩考评的“中立化”、“第三方化”及“专业(家)化”，亦即由考评方(上级)将其对被考评方(下级)的考评任务委托给专门的考评业者去执行，这样考评方就可从量表设计、数据稽核、满意度调查、专家赋权、统计计算等繁杂事务而尤其是“公正性纠结或质疑”中解脱出来了。此外，统计部门的垂直化管理与中立化也是一个可以思考的方向。

关键词:

发展战略评价;一致性评价;可行性评价;风险性评价;情景规划;发展战略预算;公共投资乘数;现值乘数;权变管理;SWOT情景分析模型;监控指标;评价量表;客观评价;主观评价;满意度测评;战略目标实现度;发展战略决算;关键绩效指标;发展政绩考核

思考题:

1)何谓发展战略评价?为何要进行发展战略评价?

2)如何进行发展战略的风险评价?其与情景规划的关系怎样?

3)如何审视发展战略基础的变化和检查发展战略实施的进度?如何应对审视和检查的结果?

4)如何理解德鲁克所说“除非战略评价被认真地系统地实施……否则一切精力都将被用于为昨日辩护，没有人会有时间和精力开拓今天，更不用说去创造明天”?

5)如何进行战略绩效的客观评价和主观评价?为何要将二者结合起来?

6)发展战略预决算的意义何在?为什么说它是公共理财视角的战略绩效评价?

7)政绩考核中存在哪些冲突和博弈?应如何化解?

8)如何设计既体现科学发展观又简易可行的发展战略绩效指标体系?