发达国家协调区域的政策工具及作用

第三章　我国区域经济格局比较及市场经济国家区域协调考证

能否实现地区经济的协调发展，是中国面临的一个重大战略难题。在中国的区域经济空间格局中，中部六省具有典型的“三老、三突出”特征。“三老”，即中部六省是我国的老革命根据地、老农业基地、老工业基地；“三突出”，即资源突出、贡献突出、困难突出。特别是改革开放以来，在中国市场化进程中，中部与东部、西部相比，无论在其经济发展速度、规模方面，都处于相对滞后的状态，落入“中部塌陷”的被动境地。中国经济发展的长期性结构矛盾和体制矛盾集中在中部地区，有效需求不足的矛盾集中于中部地区，“三农”问题在中部地区表现得最为突出，产业结构矛盾和城市化滞后问题主要反映在中部地区（魏后凯，2006）。中部地区农业比重很大，农村人口过多，由于靠农业发展的出路越来越窄，而制造业又没有出现由东部向中部转移的“梯度效应”，中部地区经济结构转型所面临的国内与国外的压力将会加大（李跃，2005）。实现中部崛起，防止出现宏观经济格局的“中部塌陷”，对促进东中西区域经济良性循环，及我国第三步战略目标的实现密切相关。加快中部地区经济发展，将更有效地释放国内的消费潜能，建立新的经济增长核心，从而有效地扭转我国消费需求不足的矛盾，以带动和顶托中西部经济的整体发展水平和促进国民经济协调发展（李新安，2006）。促进中部地区崛起不仅是中部省份内部发展问题，也是中国国家竞争力提升的重大战略问题，是区域经济协调与可持续发展的客观要求。

3.1　中部与其他区域板块的经济社会差距比较

在中国经济发展过程中，由于区域间存在历史、文化、传统观念、生活习惯以及区位分布及气候环境等不同因素的差异，因此，无论是经济发展规模、发展速度、科学技术运用程度、区域市场发育程度等等，必然有着天然的差异与区别。加上我国自20世纪80年代起以东部沿海地区开始试点推进的的改革政策，构成了自然、社会、文化和经济以及政策环境的差异、制度改革上的时效性差异，从而最终导致了中国区域之间经济发展过程中的差异和差距。如果说改革开放前，我国东、中、西部仅仅是区域经济差异，那么，改革开放后，我国区域经济之间在原有差异基础上已经演变成了巨大的差距了。

在这种情况下，我国在经过了20年的改革实践和经验积累后，从1999年提出了西部大开放战略，之后的2003年提出了振兴东北老工业基地战略，2005年又相继提出了中部崛起的战略构思，从而形成了中国东部率先发展、西部大开发、东北振兴和中部崛起的区域经济均衡发展的新格局。应当说这种区域均衡发展战略构思是完全正确的，但是，这种均衡发展又是在不平衡的格局中向前推进的，无论是经济发展速度、经济规模、产业结构、市场要素活跃程度等等都是不一样的。因此，中部崛起、西部大开发、东北振兴也面临着区域之间的竞争，因此，对此进行—个综合性的比较和分析有利于我们充分认识中部自身在经济发展上的劣势，把握滋生的优势，从而，取长补短，迅速地扭转当前西部区域经济发展与经济增长的不利局面，及时地进行战略调整，促进中部经济的全面发展。

我们根据2006年各省和中国统计年鉴，以土地、人口、就业、GDP、人均GDP、产业结构、投资、消费、进出口、财政收支、工农业主要产品产量、交通运输、邮电、教育、卫生等一系列指标作为中部六省与东部地区、西部地区和东北地区在国民经济和社会发展主要方面比较的测度工具（见表3-1至表3-9），来反映—个地区经济发展规模、经济实力，从这些指标中，我们可以看出当前在实施西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起战略推进过程中，不同区域的优势和现状。并在和东部地区的比较中，我们也可以发现目前中部崛起所面临的挑战和困难，经济发展的瓶颈和制约因素。

表3-1　中部六省与我国其他区域的国民经济和社会发展主要指标比较（2005年）

资料来源：根据各省统计年鉴和《中国统计年鉴》2006相应数据整理，中国统计出版社。注：本表中涉及分地区数据相加不等于全国总计的指标，在计算东、中、西和东北地区占全国的比重时，分母为31个省、自治区、直辖市相加的合计数。

3.1.1　中部与其他区域的人口总量和土地承载力比较

人口是经济发展中的一个重要指标，也是影响和决定经济发展速度、经济效益、政策效果、要素市场以及制定经济政策重要的经济指标，也就是说人口是经济增长中的重要拉动力，因为人口规模大，人口增长快，市场的需求增长就快，中国每年增长的人口绝对量，所带来的需求量和消费量，将会带动GDP增长至少—个百分点的贡献率。可见人口是经济增长及拉动市场增长的重要因素之一。中部地区人口量大，决定了经济消费量就大，从而为其本区域经济增长的拉动带来动力。但人口对经济增长也有阻碍作用，人口量大，人均占有的资源和生产要素量就小，作为消费者对经济有利，但作为生产者，在当前处于经济剩余下，就业、生产竞争性更加激烈，从而又带来了严重的经济与社会问题。从总量上看，2005年中部地区的人口达到了35202万人，占全国比重的27.4%，东部人口最多占全国比重的36.1%，西部地区次之为28.0%，东北地区人口最少仅为全国比重的8.4%。在中部六个省中，河南的人口最多，次之是湖南和安徽（安徽和湖南的人口数相差不太多）。当然，我们需要考虑的是，东部有10个省市区，西部共有12个省市和自治区，而东北却只有三个省份，这样人口的总规模必然不可能与整个中部相比。但从每个省平均人口来看，则中部最高，东部次之，东北第三，西部最少。从这里也可以看出，中部人口量大，资源和生产要素制约将是中部所面临的一个巨大约束。

人口比较与土地面积的比较应结合起来考虑。土地面积大，且人口多，就说明这个地区经济发达，使众多人口向这一地区聚集，人口和土地之间密度很大，也就是说单位面积内的人口承载力较高。但是假如人口多，而土地面积小，则显得土地的承载力过高，从而造成人口过多膨胀和土地面积过小，导致土地等生产要素供应短缺和价格的上涨过快，进而构成区域经济发展瓶颈。中部六省2005年的土地面积占全国比重的10.7%，仅稍高于东部和东北三省。从中部、东部和西部以及东北的比较来看，西部土地面积较大，中部和东部的人口量较大，而土地面积较小，东北土地面积和人口则处于中间，西部的人口密度是最小的。

3.1.2　中部与其他区域GDP比较：与东部差距拉大、被西部日渐赶超

中部地区和东部地区的差距在不断加大，与西部相比的优势逐步减小。1996年中部GDP增长21.6%，比东部和西部都高，高出全国平均3个百分点，但从1998年开始到现在增速趋缓，一直在全国平均水平下运行。2001年增速只有8.8%，全国平均为9.9%。中部GDP占全国比重在1997年达到最高19.42%，之后逐年下降，而东部则逐年上升。2001年至2002年，六省GDP年均增长率分别低于东、西部1.8个百分点和0.4个百分点，占全国的份额仅为22.5%。2003年，东部地区经济增长速度比中部地区高了2.5个百分点，比西部地区高了1.6个百分点，这就意味着中部地区不仅低于东部地区2.5个百分点，而且低于西部地区0.9个百分点。2004年，西部、中部和东部3个地区GDP增速分别为12.76%、12.73% 和14.13%。从表中可看出，在四大板块中，中部地区2005年的GDP与东部差距很大，仅占全国比重的18.8%，约为东部的1/3，与西部地区相接近。中部六省之间的GDP还是有一定差距的，其中GDP最大的是河南，而湖北和湖南相差不大。2005年，西部、中部和东部3个地区GDP增速则分别为12.4%、12.53%和12.6%。

表3-2　各区域GDP增长速度（以当年价格计算）

资料来源：根据各省统计年鉴和《中国统计年鉴》2006相应数据整理，中国统计出版社。

表3-3　各区域GDP占全国份额（%）

资料来源：根据各省统计年鉴和《中国统计年鉴》2006相应数据整理，中国统计出版社。

中部六省的GDP占全国的比重不仅与东部相比在下降，而且与西部相比下降得更快。1978～2000年间，东部地区产出的GDP占全国比重达到56%，中部地区仅有26%。2001年至2003年，六省GDP年占全国的份额仅为22.5%。2004年中部地区GDP占全国的18.86%。2005年中部六省GDP总量占全国的18.8%，而东部地区则达到近60%，远远高于中部地区。

从人均GDP水平格局看，改革开放以来，中部地区经济发展总体水平长期以来落后于全国平均水平，中部地区人均GDP一直以来只及全国平均水平的70%～80%左右，并且其绝对差距有逐年加大并加速之势。据国家统计局研究，从1979至2003共25年间，中部人均GDP与全国平均水平的差额从77.3元扩大至3232元，与东部人均水平的差额则从208.8元扩大至9050元；2003年中部人均GDP分别只相当于全国平均和东部平均水平的69.2%和44.5%。2005年东部的人均GDP最高为23767.9元，高出全国平均数的58%；东北次之达到15982.4元，中部地区的人均GDP略高于西部地区的，大约是东部人均GDP的1/2，仅达到全国平均水平的75%。中部地区人均GDP与东部地区的差异自改革开放以来逐年扩大且已经相当明显，从1978年的211.4元扩大到1999年的6 518.5元，再到2003年的10 530.5元、到2004年的13 675元、2005年的22 943.7元。另一方面，中部地区人均GDP与西部地区的差异并不十分明显，在20世纪90年代中期，二者曾经以较快的速度扩大，至1999年扩大到856.9元，但自2000年以来重新开始波动，2001年还出现了缩小的趋势，2004年为1 252.9元，2005年为1 756.6元。中部地区与西部地区之间人均GDP差异的年均扩大速度，在1978～1999年期间为22.5%，2000～2003年期间为8.3%，2004～2005年期间为2.4%，即有明显缩小趋势。可见，中部地区经济发展水平正面临着与东部地区差距日益扩大和被西部地区日渐赶超的局面。

3.1.3　中部与其他区域地方财政预算内收入比较：增速较缓

地方财政收人多少反映了一个地区的地方支配经济的实力，地方财政收入高，用于地方经济建设的能力就强，财政收入少，则经济实力弱，地方经济投资就不可能大，靠财政转移支付来发展经济和保障经济显然是不行的。在地方财力上，从2000年至2006年，中部地区地方财政收入占全国地方财政收入的比重分别是16.28%、14.89%、14.83%、14.63%、15.4%、15.2%和16.1%，人均地方财政收入也由相当于全国平均水平的58.12%下降至53.81%。同期东部地区财政收入在全国地方财政收入中的比重一直保持在60%～70%之间。2000年，中部地方财政收入占全国比重为16.3%，2003年降至14.6%，三年下滑了1.7个百分点。中部崛起战略实施后，中部地方财政收入占全国比重回升，2004～2006年分别比2003年提高0.8、0.6和1.5个百分点，基本恢复到了2000年的水平（见表3-4）。2003年中部六省地方财政收入1440亿元，仅占全国地方财政收入的14.6%。2004年，中部六省地方财政收入为1796.6亿元，占全国地方财政收入合计的15.4%，比GDP所占的比重低4.3个百分点；中部六省人均地方财政收入为493元，不仅低于东部的1549元和东北三省的918元，而且也低于西部的536元。通过对2005年地方财政预算内收入比较就可以看出，中部六省2005年地方财政收入合计2263.7亿元，同比增长26.74%，但占全国财政预算内收入比重仍低于西部1.4个百分点，仅占全国比重的15.2%。中部六省区的财政预算内收入相近，增速比较缓慢，在地区经济发展上面临着越来越多的挑战。

表3-4　各区域地方财政收入占全国份额（%）

资料来源：根据各省统计年鉴和《中国统计年鉴》2006相应数据整理，中国统计出版社。

3.1.4　中部开放度相对低下，开放型经济体系远未形成

区域经济增长与国际贸易、国际资本流动、外商投资之间仍然是一种正相关关系。当前我国是国际投资的热点区域，东部地区产业和资本的梯度转移为中部、西部和东北吸收外资提供了良机。但东北、西部和中部地区在基础设施，管理，人才服务及营造有利引资的良好环境方面还有很大的差异，开放度已成为制约地区发展的重要原因。在1983～2002年，在各地区实际利用外商直接投资及其他投资中，东部地区占87.84%，中部地区占9.09%，西部地区占3.07%。2003年，全国总计外商直接投资为53 5亿美元，中部地区外商直接投资为32亿美元，仅占全国的5.98%。2005年，中部地区实际利用外商直接投资88.77亿美元，占全国实际使用总额的14.7%。

通过表中比较可以看出，在2005年货物进出口贸易中，东部地区进出口贸易最多、贸易进出口总额分别为12781.6亿美元、占全国货物贸易进出口额的89.9%，中部在四个地区的贸易进出口额最少，低于西部和东北，仅占全国货物贸易进出口额的2.9%。

对外开放水平低，2006年中部地区外贸依存度仅为9.7%，远低于东部95.8%、东北27.4%和全国59.4%的水平，即使与西部也有差距，开放型经济体系远未形成。

表3-5　2006年各区域货物进出口情况

注：美元与人民币汇率按2006年底1：7.8折算。资料来源：根据《中国统计年鉴》2006相应数据整理。

3.1.5　中部与其他区域相比投资比重和消费水平较低

从固定资产投资增长率的变化趋势看，2000年中部与东部和西部的比例是1∶2.99∶1.21，2002年这一比例则变为1∶3.56∶1.26。2004年，三个地区固定资产投资分别增长29.33%、35.54%和24.64%，中部地区增速领先；但从投资总量来说，西部、中部地区的投资占全国合计比重的21.18%、和18.26%，东部地区占全国合计比重的51.96%。2005年，东部、西部、东北和中部地区的投资占全国合计比重分别为52.4%、20.2%、8.8%和18.5%，中部依然落后。通观全盘，经济发展速度明显呈现东部最快、西部居中、中部较慢的态势。

表3-6　中部及各区域消费情况比较（2006年）

资料来源：根据《中国统计年鉴》2006数据整理，中国统计出版社。

消费是拉动经济增长的重要动力源泉，没有消费的增长，经济拉动作用将会缺乏主动性。从消费看：中部地区2006年社会消费品零售总额占所在区域GDP比重为35.2%，而人均社会消费品零售总额则仅为4311元，仅高于西部地区3688元（见表3-6）。在中部地区中，河南的社会消费品零售总额最大，其次是湖北，次之是湖南和安徽，最后是江西和山西。

3.1.6　中部与其他区域相比居民收入水平偏低，城乡二元化结构突出

地区城乡农民收入与消费既是人们参与社会经济活动的过程指标和结果指标，又是直接反映城乡居民生活质量及城乡二元化结构状况在微观领域体现的有效测度工具（见表3-7）。

1980年，中部城镇居民人均可支配收入相当于西部的102%，1990年则相当于西部的92%，2002年相当于西部的98%。据统计资料显示，2003年，东、中、西部地区城镇居民人均可支配收入分别为10366元、7036元和7096元，比上年分别增长10.8%、10.5%和 8.4%；人均可支配收入之比为1.47∶1∶1.01（中部为1）。在经济快速发展的同时，中部城乡居民收入增长较快，科技、教育等社会事业不断发展，民生得到持续改善。2005年中部城镇居民人均可支配收入达到8830.4元，2004～2006年，中部城镇居民人均可支配收入年均增长12.0%，超过全国平均水平0.3个百分点。2006年，城镇、农村家庭恩格尔系数为37.2%和45.0%，分别比2003年降低了2.2 和4.6个百分点。

从农村居民看，1997年中部地区与东部地区农民收入比为1∶1.42（以中部地区农村居民收入为1），1998年为1∶1.44，1999年为1∶1.46，2000年为1∶1.47，2001年为1∶1.49，2002年为1∶1.50，2003年为1∶1.52。2005年，中部农民人均纯收入2980.8元，只是全国平均水平91.58%。2006年中部农民人均纯收入年均增长10.6%，超出了全国平均增长水平0.1个百分点。

居民收入水平偏低，城乡收入差距较大，中部2006年城镇家庭人均可支配收入为9902元，仅为东部的66%和全国平均水平的84%；农村家庭人均纯收入为3283元，仅为东部的63%和全国平均水平的92%；城镇居民与农村居民收入之比为3.02∶1，高于东部和东北。

表3-7　全国各区域城乡家庭人均收入水平（按2006年当年价格计算，元）

资料来源：根据各省统计年鉴和《中国统计年鉴》2006相应数据整理，中国统计出版社。

3.1.7　中部与其他地区科技、教育情况比较

科技创新是经济发展的动力源泉。实践证明，企业要获得优势和竞争力，区域经济要在市场经济中持续稳定发展，科技创新是最重要的因素。从2005年全国高等院校的个数来看，东部最多占全国比重的39.8%，中部地区和西部地区相对较少，分别为26.1%和23.9%。从财政预算内支出中科学事业费支出和财政预算内支出中教育事业费支出除东部外的三地区来看，西部地区最高，中部地区次之，东北地区最少。这是由于中部的高校和西部地区的高校数量相对较多，以及近年来的西部大开发的缘故。2006年中部地区高等教育每万人在校大学生数达到478人，比2003年增加156人；新型农村合作医疗参合率达到80.2%，基本实现了农村居民全覆盖。

当然，反映科技发展的因素很多，在此我们将2004年不同地区科技、教育情况用科学事业费支出、教育事业费和高等院校个数进行了简单的比较分析，如下表3-8。

表3-8　不同地区科技、教育情况

注：高等院校个数为2005年的数据，其余为2004年数据。资料来源：根据中国宏观经济网提供的数据整理。

3.1.8　中部与其他区域物流、人流量比较

在市场经济条件下，物流量是反映不同地区市场经济活跃程度的指标之—。物流量大，说明生产量和消费量交换程度高，假如生产量小，商品向外运输的数量就小，物流量就会减少，加入区域的消费量小，那么，一个区域的购买力就小，需要的商品就少，物流量也同样就会少；相反，生产量大，消费量大，物流量就大，说明区域内市场经济活跃，物流带来的交换效益就大，从而经济就会发达。在此，我们选择了2005年中部、东部、东北和西部在铁路营业里程、公路里程、货物周转量和旅客周转量四个指标进行比较，这四项指标也基本上可以反映一个地区物流量的变化和市场活跃程度及经济发达程度。

从上表3-1可以看出，中部地区的铁路营业里程居第2位，占全国比重为23.1%；公路里程方面，居第3位，占全国比重为24.0%，低于东部和西部；旅客周转量，虽低于东部，但远远高于西部；货物周转量占全国比重为13.3%远远低于东部为67.4%的比重，但与西部（占全国比重为12.1%）的差距不是太大。在以上各项比较中，东北地区所占比重最少。

3.1.9　整体比较结论

中部六省在国民经济和社会发展主要方面的综合水平不仅大大落后于东部地区，而且还略微滞后于西部地区，仅排在东北地区之前。以全国为100%的国民经济与社会发展主要方面的综合指数，东部地区为24.22，中部六省为12.49，西部地区为13.10，东北地区为8.05；以东部地区为100%的国民经济与社会发展主要方面的综合指数的差距更为明显，东部地区为40.10，中部六省为24.51，西部地区为26.32，东北地区为9.98，中部塌陷的趋势较为凸显（见表3-9）。其次，中部六省与东部地区的差距主要在于工业化、城市化、国际化和市场化等几大领域所揭示的经济社会发展指标上，在自主创新能力和经济社会文化两大领域所显示的高等教育、卫生等方面与东部地区的差距则要稍小一些；中部六省与西部地区的差距主要在于投资、财政收支、卫生投入等几个方面，与西部地区相比稍占优势的地方是经济总量、人均产出、高等教育，与西部地区基本持平的方面是工农业主要产品产量（中部和西部两大地区都是中国最主要的资源和粮食基地）。

由上分析可知，与其他地区相比，中部六省的经济社会综合实力总量虽然不小，但平均水平却偏低；经济结构中一产比重过高、三产比重过低。为典型的低水平的“二三一”型经济增长模式；尤其是财政实力和投资偏弱，对进一步做大做强经济规模并优化经济结构缺乏必要的资本支撑；而开放度过小则导致进出口额偏小和引进外资不力，进而使财力不济、投资不旺的不利格局更加“雪上加霜”——难以形成工业化、城市化、国际化、市场化、自主创新和人文化之间在区内区外两个层面上的协同整合及良性循环；难以起到承东启西、接南进北、吸引四面、辐射八方的作用，中部塌陷的趋势也难以迅速扭转。

表3-9　按区域分的国民经济和社会发展主要指标指数比较（2005年）

注：（1）本表中涉及分地区数据相加不等于全国总计的指标，在计算东、中、西和东北地区占全国的比重时，分母为31个省、自治区、直辖市相加的合计数；（2）土地面积指数经0.1的权数处理，年末城镇登记失业率经反向处理成指数。

3.2　市场经济国家区域差距与协调发展考证

地区经济发展不平衡作为一个客观的经济与社会现象，具有一定的普遍性，发达国家和发展中国家概不例外。战后西方各国发展的实践证明，在经济高速增长阶段，资源在空间配置不仅依赖于市场机制来缩小区域差异，而且还必须通过一些市场机制以外的措施进行干预，以达到区域之间的协调发展。

3.2.1　发达国家区域差距扩大与协调演进的历史过程

由于自然条件和社会、历史、文化背景的差异，欧美主要经济发达国家都曾经历过地区经济由不平衡到相对协调发展的历史过程，其中政府实施的区域经济政策都发挥了很大的作用。

西方各国在18世纪后期到19世纪中叶自由竞争期间，地区经济发展虽然在不小的程度上仍然受到地理、自然条件的影响，但更主要的则是由资本自发运动规律所推动，而政府自身并不介入地区经济发展过程。在反对国家干预，崇尚自由放任思想的影响下，各地方政府也像企业竞争一样，以本区域的利益最大化为目标，积极发展地方经济。20世纪30年代的经济大危机，又给这种现象雪上加霜。二次世界大战后的12年（1945～1957年），西方各国为了追求更快的发展速度，不惜把人力、物力、财力集中投放到那些经济发达、技术力量集中、基础设置良好，因而可实现投资效益的地区（程保平，1998）。结果，发达地区与落后地区间的发展差距急剧拉大。区域发展差距的扩大不仅不利于落后地区发展，也不利于发达地区发展。一方面，贫困地区将会失去购买力，甚至债台高筑，这就使得发达地区的金融业会蒙受重大损失，商品外销市场日渐萎缩，而大量人口从贫困地区流入发达地区，会给这些地区造成巨大压力；另一方面，发达地区的衰退部门也难以向落后地区转移，致使许多新老企业挤在一个狭小的空间，终将破坏这些地区赖以进一步发展的产业结构。20世纪30年代西方国家经济大萧条之后，大多数则把落后地区经济发展问题列入议事日程。

1.美国区际失衡及协调进程

美国幅员辽阔、自然条件繁杂多样，国土面积9 372614平方公里，2002年人口28480万人。美国是世界经济大国，经济高度发达，工农业生产门类齐全，集约化程度高，国内生产总值位居世界首位。尽管美国是当今世界上经济最发达的国家，但它多年来也存在着地区之间发展不平衡的问题（吉尔伯特·C.菲特、吉姆·E.里斯，1981）。美国区域经济存在的主要问题：由于自然资源条件差异及历史原因，美国东西、南北经济差距不断扩大，区域经济发展的不平衡性加剧；传统老工业区工业老化、经济结构单一，且环境污染严重、生态遭到极度破坏，最终结果是失业率不断攀升、经济发展停滞。为缩小地区间经济差距，美国政府在19世纪中期至20世纪末实施了“西进战略”，战略目标主要是西部落后地区开发及东部老工业区的改造。区域开发的重点是田纳西河流域和阿巴拉契亚工业区。总体上讲，美国的西部开发分为两个大的时期，19世纪中后期至20世纪初为第一个时期，重点是就西部的土地资源、矿藏资源和能源进行开发，缩小东西经济差距，促进西部发展；20世纪30年代至20世纪末为第二个时期，重点是东部老工业区的改造和西部地区的产业升级，进一步缩小东中西的差距，实现区域经济协调发展（熊性美等，1996）。

在美国四大地区（东北部、中北部、南部、西部）进行相对均衡的先后开发，有过两次高潮，对美国地区经济布局发生了决定性影响。第一个高潮出现在1840～1880年间，美国经济发展从东北部向中北部地区大扩散。1840年时，东北部在全国个人收入中所占比重为58%，而当时中北部12个州只占13%；到1880年，东北部的比重降为44%，中北部则上升到34%，两者的水平迅速接近。这样，东北部连同中北部占有全国个人收入的八成左右。当时新崛起的中北部，成了北美大陆交通运输网的中心地带。从此，东北部和中北部在美国地区经济中占据绝对优势，它们只占全国土地面积的15%，制造业产量却占五分之四（樊亢、贺力平，1988）。

20世纪30年代，美国整个北部经济最发达，而南部则较为落后，工业化程度不如北部高，自然条件又比西部差。尤其阿巴拉契亚山地是全国最贫瘠的地区。美国政府为了在全国范围内促进落后地区的经济发展，国会于1933年5月通过了《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》，并依法成立田纳西流域管理局，以解决地区差距，推动这一地区工农业的发展。后来该措施在促进区域经济均衡发展方面取得了较大的成就。20世纪60年代，美国政府又致力于加强发展南部和西部的新兴工业和农业，通过立法及大量增加对州和地方的转移支付干预地区经济，掀起了运用区域经济政策的第二个高潮。1980年，美国西部、南部的人口有史以来第一次超过东部和北部。在20世纪70年代，南部和西部总投资增长速度比东北部和中北部快2.5倍。美国地区差距的缩小，是在联邦适度干预下，主要靠经济规律的作用。1990年以来，美国东北部几个州的人口减少了100多万，而东南部和西南部各州的人口则大量增加。人员的增加带动建筑业及其他各项服务业的发展，也促使当地建立起更多的企业。据统计，1929年，美国最富裕的东北部地区的人均收入高于全国平均水平40%，最贫困的东南部地区仅相当于全国平均水平的50%。但到1994年，东北部地区的人均收入比全国平均水平高20%，而东南部地区已相当于平均水平的85%，西部、南部的崛起，使东北部、中北部^[1]失去了原在地区经济份额中所占的绝对优势。然而，当前美国最大的经济中心城市或政治中心仍在东北部。南部、西部若干重要指标同北部还仍有差距。前者40多年的迅猛发展，只是克服其发展水平上过度落后于北方的差距，使各地区开发趋于均衡而已（托马斯·戴伊，1985）。

美国区域发展战略的主要政策措施有：以立法为基础的土地政策，政府兴建公共基础设施、农业财政补贴等财政援助，重点开发和治理区域的税收、信贷优惠政策，以及增加教育投入等。

表3-10　美国经济发展中各大区所占份量比较

资料来源：［美］《美国统计摘要》1990年，附录；1990年美国统计纲要。

综上研究，从长期的趋势看，美国州际区域发展差异在经过20世纪20年代的急剧扩大后，自30年代中期开始逐步缩小（魏后凯等，1997），之后70～80年代又继续扩大，到90年代又呈现出缩小的趋势。

2.英、德等国的协调考证

英国因东北部地区生产力发展迟滞，于20世纪20年代末（以1928年设立“工业转移委员会”为标志），第一次在西方世界提出了加强对落后地区进行援助的主张，开始针对北部旧工业区产业衰退和高失业问题实施明确的区域经济政策，促使劳动力由萧条地区向繁荣地区转移；1945年颁布以“工业布局法”为标志，再次推行区域经济政策，重在鼓励投资者在萧条地区投资设厂，帮助这些地区摆脱困境；20世纪80年代以来，随着欧洲经济一体化的推进，英国的区域经济政策又作了调整。

德国地处欧洲中部，北临北海和波罗的海，国土面积357020平方公里，2002年总人口8236万人。德国区域经济发展存在的主要问题：进入20世纪60年代后，地区间经济发展不平衡加剧，城市人口过度集中，经济过度集中于大城市和交通干线。区域发展最主要的是解决两个问题：一是经济要素在空间布局方面的冲突，尤其是用地方面的冲突，即通过规划将各方面的用地需求协调好；二是缩小地区经济发展差距，各种公用设施在空间上的分布既要有利于效率的提高，也要考虑条件较差地区的特殊要求。

德国区域发展战略及重点选择：20世纪50年代开始，政府提出了“经济结构薄弱地区发展中心计划”，实施“由集中建设转向整个区域开发”的区域发展战略。其核心是促使投资、劳动力、技术等向不发达地区流动，促进落后地区的经济社会发展，目标是全国范围区域经济的均衡发展。德国在实施区域发展战略，实现区域均衡发展方面的主要政策有：经济发达的地区有义务向落后或经济严重衰退的地区提供平行拨款援助，联邦政府向各州以及各州政府给各地区的垂直拨款等财政平衡政策；以投资补贴法为基础的，促使资本、技术、劳动力等向落后地区转移的投资补贴政策，如统一后的德国东部地区为补贴区，每年可得到150亿马克的补贴，并带动吸引近1000亿马克的投资；为鼓励中小企业到重点开发区域投资，政府通过国家信贷银行向德国东部地区中小企业和自由职业者提供低息贷款、投资担保；以及扶持煤炭产业，改造鲁尔工业区，对落后地区的企业实施税收减让和特殊折旧政策等。如财政平衡法、联邦区域规划法、促进经济稳定与增长法、区域经济政策的基本原则、投资补贴法、改善区域经济结构的共同任务法、联邦区划规划纲要等。1990年原东西德统一后，区域经济政策被德国列为经济政策的重点，到1995年，东、西部地区经济发展差距缩小了1/3（谢蓉，1997）。

在意大利，由于南北差距过分悬殊，为了对付来自北部地区的竞争，南部地区1861年前长期实行严厉的关税保护政策。意大利从统一到20世纪40年代末，由于最大的几个垄断集团都集中在北方，使南方的经济远远落后于北方，区域间差距拉大，出现了区域经济发展中的不平衡现象。1951年按成本要素计算的农业、工业和服务业总产值，北部地区分别占全国的64.2%、84.4%和77.1%，而南方仅为35.8%、15.6%和22.9%。以人均国内总产值来计算，南部地区仅为全国平均水平的一半。鉴于此，意大利从50年代开始相继加大了消除区域经济发展不平衡的力度。

西方各国发展的实践证明，在经济高速增长阶段，区域经济发展不平衡和区域差异，不但不会因为要素的加速流动而得到某种程度的缓和，反而会迅速扩大。西方各国政府通过市场机制之外的一些措施进行干预，以加强区域间的协调发展。

3.2.2　发达国家协调区域的政策工具及作用

区域协调发展事关整个国家的统一、民族的团结、政治的稳定和社会的和谐，也有利于保持经济发展本身的可持续性和后劲，是中央政府和各级地方政府职能范围内应当给予有效干预的具有公共性质的事物。从发达国家的实践来看，西方各国政府都积极有效地加强了消除区域经济发展不平衡的力度。其促使协调发展的政策措施主要包括区域政策、行政措施和健全法规制度等。

1.财政均衡政策及其效应

（1）英国地方政府的财政补助金

英国地方政府的财政收入主要有三个来源：地方税、中央政府补助金和地方公共事业的收费。其中除北爱尔兰情况特殊外，英格兰、威尔士和苏格兰三大地区的地方收入中，中央政府补助金的比例都在40%以上。这样便于中央政府充分利用财政手段对区域发展进行控制和协调。

表3-11　1974～1984年英国地方政府收入来源（%）

资料来源：林尚立《国内政府间关系》（1998年）。

（2）美国联邦政府的财政资助

美国政府的区域政策一开始就把促进落后地区的自然发展，缩小收入和生活水平在空间上的差距作为主要目标。政府调控区域经济失衡的经济政策主要包括财政融资、转移支付、税收优惠和津贴补助等。

美国三级政府的财政相互独立。联邦政府为了改变地区经济发展的不平衡，通过扩大政府间转移支付来增强州和地方政府提供公共服务的能力，并减少地区之间的差异。从1927年到1934年，美国联邦政府间转移支付占联邦政府支出的比重由3.6%迅速提高到19.7%。1992年，美国联邦财政收入占全国财政收入的57%，州和地方分别占25.9%和17.1%；联邦财政支出占全国财政支出的54.6%，州和地方分别占24.8%和20.6%（魏后凯等，1997）。联邦政府通过转移支付的形式对州和地方政府给予财政资助，藉以调节和控制州和地方政府行为，以实现对区域发展进行宏观调控的目的。1929年，联邦给予州和地方政府的补助只有1亿美元，这一数目1982年则达到了888亿美元（朱敏彦等，2001）。

表3-12　美国联邦对州和地方政府的财政补助（1955～1991年）

资料来源：Advisory Commission on Intergovernmental Relations，Significant Features of Fiscal Federalism（Volume 2），Revenues and Expenditures，1992年，第60页。

自20世纪30年代尤其是五六十年代以来，联邦对州和地方政府的财政补助不断增加，1955年，美国联邦对州和地方政府的财政补助占联邦财政支出的4.7%，占美国国内生产总值的0.8%。之后，1978年美国联邦财政补助占联邦财政支出的比重达到17%，占国内生产总值的比重提高到3.6%。近年来，联邦财政补助再次受到重视。1991年，联邦对州和地方政府的财政补助比上年增长12.3%，其占联邦财政支出的比重提高到11.5%，占国内生产总值的比重提高到2.7%（魏后凯等，1997）。

联邦通过对资助重点的转移来影响区域的建设。据国会预算办公室（CBO）估计，联邦从1983年到1990年每年平均用于这方面的资金超过240亿美元（水亚佑，1997）。联邦还可以要求地方政府编制资金改善规划（CIP）来保证区域的健康发展。

（3）日本中央政府税金调整支出

日本实行财权集中的体制，国税占全部税额的70%，地方政府的财力相对较小，难以保证其行使行政权限和完成其负担的事务。因此，国家对征收来的税金支出进行调整，这种调整分两次进行，第一次是中央政府从国税里抽出地方交付税和地方让与税交付给地方政府作为地方财源，这样中央与地方财源的分配比率变成5∶5；第二次是中央政府从其财源里按经费负担划分出负担金、委托费等国库支出金转移给地方政府，使得中央政府和地方政府的财源比率最终变为3∶7，这样地方政府的财源和其承担的事务趋于对等。同时，这样一来中央政府就可以运用财政手段，来引导和均衡各个地区的发展。如对地方政府的基础设施和公共设施的资助（唐子来、李京生，1998）。

此外，以财政转移支付为核心的德国区域政策，在促进落后地区的发展，缩小地区差距的国家政策目标中占有相当重要的位置，并形成了独特的以财政平衡政策为中心的区域政策体系。

2.行政协调措施及效果

通过行政干预，建立健全落后地区开发和管理机构，是西方国家政府缩小地区差距常用的重要手段之一。为加强对经济活动的干预，科学地制定区域政策并保证区域政策的有效实施，许多国家都设有专门的针对落后地区开发的区域经济管理机构。这些管理机构，有的除负责制定有关政策和进行区域管理外，还负责制定地区综合开发计划、筹措开发资金和进行基础设施建设。

（1）英国行政协调措施

英国行政上主要是通过地方政府发展规划的审查和开发控制的监督，来实现中央政府对区域发展的控制和协调。环境与交通部利用对郡政府的结构规划（Structure Plans）和大都会区的—体发展规划（Unitary Development Plans）的审批权力，来控制和协调地区的发展，通过受理上诉和“抽查”（Call-in）两种方式对地方规划和开发控制进行干预（谢庆奎等，1995）。此外，英国政府还采用行政措施对企业选址进行控制，引导投资者到萧条地区建厂；通过投资补贴和税收优惠鼓励企业主到落后地区投资。20世纪70年代初，英国落后地区获得国家在折旧方面的税收折扣及政府补助大约比全国平均数高40～50%（谢蓉，1997）。这样通过行政干预和经济干预刺激了落后地区的生产性投资，促进了落后地区的协调发展。

（2）美国区域开发委员会和经济开发署的区域协调

区域开发委员会是一种以区域综合开发为目标的协调机构。主要是针对拥有优势资源的相对落后地区的综合性开发，带动地区经济摆脱困境，改善该地区与经济发达地区经济发展水平上的不平衡状况。美国联邦财政通过区域开发委员会，仅阿巴拉契亚区域开发，到1981年国家就投资了46亿美元，有力地扶持了贫困落后地区的经济建设。

经济开发署是美国商务部1965年在原地区再开发管理局的基础上组建。从1966年到1991年，经济开发署通过公共工程与设施建设计划，共对困难地区的8111个公共设施项目提供财政援助，援助金额达43.28亿美元（见表3-13）。从受援助项目资金的来源看，到1991年经济开发署对公共工程项目提供的援助约占受援助项目总投资的33.2%。此外，经济开发署通过提供财政援助、规划指导和技术信息服务等多种途径，有力地推动了困难地区的经济发展，取得了一定的成就。

表3-13　1966～1991年经济开发署主要援助项目

资料来源：U.S.Department Of Commerce，Economic Development Administration：1991Annual Report，1992，Washington，D.C.

这些国家的行政政策及措施对促进落后地区的发展，都起到了非常重要的作用。进入20世纪80年代以来，欧美国家的区域经济和生存环境获得了巨大的发展和改善，战前过分悬殊的地区差距已被区域经济的均衡发展所代替。

3.法规制度及其约束作用

欧美国家在缩小区域发展差距的过程中逐步认识到，为了确保政府在区域协调发展中起到应有的作用，必须制定相应的完善的法规体系，实行区域开发政策的法律化，以保持政策的稳定性和连续性。为此，许多国家都把解决地区差距的区域政策上升为法律法规，通过法律法规的形式体现出来。

英国中央政府及环境与交通部制订和颁布法律、法规，规范和协调地方政府的行为，引导区域的发展。如1934年通过的特别地区法旨在协调地区之间的发展不平衡，扶助衰退地区的经济和社会发展，而1945年的工业分布法（The Distribution Industry Act，1945）和1946年的新镇法，则分别是用来引导投资的地区分布，促进衰退地区的发展和限制大都市的蔓延（P.Hall，1985）。除法律、法规外，环境与交通部还以导则（Guidance）和通告（Circulars）等政策性文件，体现中央政府对区域发展的意图。这些政策成为地方政府部门在编制发展规划和实施开发控制时必须遵循的依据。

美国政府为了在全国范围内促进落后地区的经济发展，也通过制定一系列法案来解决地区差距，如颁布的《公共工程和经济开发法》和《阿巴拉契亚区域开发法案》等一系列法规，成立经济开发署、阿巴拉契亚区域委员会以及一些其他的州际区域开发委员会，促进了区域经济均衡发展。

联邦德国在1965年联邦议会通过了区域规划法，使这种区域规划的地位法律化（毛其智，1996）。德国《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州共同出资（各出50%）对落后地区的开发给予补贴。进入80年代后，联邦区域规划的框架又进行了新的调整，投资的重点从全国性的基础设施改善转移到追求地区之间更为平衡的发展，地区的环境保护和污染防治得到了进一步重视。

总体上看，各国区域政策的制定和实施，对促进落后地区的发展都取得了一定的成效，其中尤以美国、德国、日本以及巴西等国家的成效较为明显和突出。美国政府经过近半个世纪的努力，其国民经济在空间上基本上达到了均衡增长的目标，虽然各州的经济实力还存在着一定的差距，但这种空间差距已大大缩小，也可以说是在适度的范围内。德国通过实施加快落实地区发展的经济政策，有效地控制了经济活动的空间差异，促进了国家的稳定和国民经济的振兴，使德国一跃发展成为经济强国之一。日本政府所采取的区域均衡发展政策，一方面缩小了区域发展差距，另一方面为国民经济的快速发展提供了重要条件。目前日本人均国内生产总值已经超过西方其他一些经济大国。

3.2.3　发达国家区域调控战略与政策的总体特点

1.非均衡发展战略的普遍性

法国经济学家佩鲁克斯认为，经济发展并不是在每个区域以同样的速度均衡发展的，世界各国区域经济发展的历史与现实无可争辩地表明，非均衡发展的普遍存在。美国北部五大湖沿岸、东北大西洋沿岸是全国的经济重心，日本工业73%集中在太平洋沿岸地区。尽管发达国家、不发达国家的政府都在致力于本国区域经济的均衡协调发展，各个国家区域经济依然在经历“不平衡—相对平衡—新的不平衡—新的相对平衡”循环。

2.区域发展战略的阶段性

区域经济发展的阶段性决定了区域发展战略的阶段性。区域经济发展的初期阶段，依据赫希曼的不平衡增长理论，在经济发展的初期，由于资源的约束，应首先发展带头产业、部门和地区，实现经济的快速增长，从而决定了区域经济发展初期阶段的发展战略呈现出很强的针对性，一般采用增长极发展战略。区域经济发展的中期阶段，区域增长极己经出现，在国家区域发展政策推动下得到快速发展，并迅速壮大，领头羊把羊群远远的抛在后面，区域经济差距扩大，区域间矛盾冲突加剧，政府出于社会经济稳定发展的需要，不得不在注重极点地区快速发展的同时，兼顾落后地区的发展，尽力缩小地区差距。区域发展中期阶段的战略也呈现出中庸性，多采用集群式或带域式非均衡协调发展战略。区域经济发展的成熟期，新的增长极、增长域的涌现，各个区域以不同速度快速增长，区域经济差距逐步缩小，区域政策重心由注重点、片的发展转向注重整体性面的开发发展，相应的区域发展战略呈现出全面性、系统性，注重区域综合整体性开发发展，各个区域协调发展，采用全面协调可持续发展战略。

3.区域发展战略与政策中政府的主导性

世界各个国家在开发落后地区、治理传统老工业区的过程中，均要求发挥政府的宏观调控职能。政府适时转换区域发展战略和提出新的发展战略，成立相应的管理监督、协调机构，制定相应的法律法规，以及必要的战略政策和保障措施。在区域发展战略与政策的制定、实施过程中，政府始终发挥着主导作用。

4.区域发展战略与政策中专门的组织机构和立法的重要性

科学的区域发展战略，需要切实、顺利的实施，才能实现其战略目标。区域开发战略和政策确定后，各个国家采取了不同的措施来保障战略的有效实施。成立专门的组织机构来负责具体实施，出台相应的法律法规来保障执行，具有一定的普遍性。通过专门的组织机构和专门的立法，加强对区域发展战略与政策的制定、实施的管理、监督、控制和协调，有助于区域创新战略与政策的规范并顺利实施。

3.2.4　国外区域发展战略与政策的经验借鉴

1.公平与效益相结合。区域发展战略与政策的制定与实施过程中，需兼顾两种公平和两种效益，即经济公平和社会公平、经济效益和社会效益。处理好三组关系：经济公平与社会公平之间的关系、经济效益与社会效益之间的关系、公平与效益之间的关系。

2.政府与市场相结合。区域经济发展从根本上要受市场经济规律的制约，发挥市场在区域经济资源配置中的基础性作用，才能使区域经济发展保持长期的活力。德国联邦每年向东部地区提供150亿马克的补贴，而每年通过市场引导吸引了1000亿马克投资。脱离了市场机制的政府区域发展战略和政策，将会变成僵死的教条和空洞的口号，区域经济发展变成缺乏活力的一潭死水；而没有政府调控、干预的纯市场运行机制，区域经济发展中的“市场失灵”问题不可避免，从而导致区域经济发展的不平衡，区域间差距拉大，社会贫富两极分化，不利于区域经济的持续、稳定增长与发展，坚持政府与市场相结合，既充分发挥市场机制的主体性作用，又充分发挥政府规范市场、调控市场的主导性作用，二者相辅相承，相得益彰，使区域经济发展战略与政策顺利有效实施，达到预期的目标。

3.经济社会发展与生态环境保护相结合。区域发展战略与政策的目的在于促进区域经济社会的快速、持续、协调发展，区域经济社会的持续、协调发展离不开良好的生态环境，需要环境的支撑，生态环境的破坏必然制约区域经济的发展。美国东部阿巴拉契亚老工业区早期煤炭资源过程中造成生态环境严重破坏，政府在20世纪60～70年代的十年间，不得不投入1092亿美元进行环境治理和发展当地经济，日本的獭户内海面临同样的问题。如果区域经济社会发展过程中片面的追求发展速度和经济效益而忽视了生态环境的保护，势必适得其反，得不偿失，造成资源的巨大浪费。

4.体制改革与法制创新相结合。美、德、日、法和韩五国的区域发展战略与政策实施过程中，为保障战略与政策的顺利实施，政府都设置了新的机构专门服务于区域开发与治理，出台了系列新的法律法规。新区域发展战略与政策的出台或区域发展战略与政策调整涉及的利益关系复杂、牵扯的面广、实施的难度大，这些不仅需要管理体制，甚至是经济体制的改革来推进实施，有时还需要制定一些新的法规来规范、约束其实施过程。

【注释】

[1]20世纪90年代起，美国官方把全国四大经济区中的“中北部”改称为“中西部”。