中国跨越数字鸿沟的具体对策

第三节　中国跨越数字鸿沟的具体对策

一、推行普遍服务政策

在市场经济条件下，电信运营商始终以追求利润最大化作为目标，因此，当经济落后地区和个体难以支付市场上较高的网络接入费用（包括互补性产品的投资）时，企业不会愿意主动以低于成本的价格为高成本地区提供服务，或者向低收入群体提供补贴，这种市场机制必然造成网络接入服务的不均衡，导致“市场失灵”的出现。消除数字鸿沟的关键就在于避免单纯依靠市场力量应对ICT接入和使用上的公共品现象，需要政府进行规制来解决该问题。

普遍服务^[2]是电信业长期实行垄断经营体制的理论基础之一，同时也是体现信息通信技术普及公平性的重要理念。国际经验表明，普遍服务对电信服务的普及发挥了巨大的促进作用，可以缩小不同地区信息基础设施的差距，缩小不同年龄、性别、民族、收入的人群在信息获取和利用方面的公共服务水平的差距。在发达国家中，由于数字鸿沟所处的发展阶段不同，目前普遍服务的目标已经延伸至宽带的普及。我国历史上也曾经将政府的直接补贴、各种通信业务之间的交叉补贴用于邮政和通信中的信函、包裹等基本业务，采取长途电话对地方电信业务补贴和电信业务对邮政业务补贴等多种普遍服务方式。但是针对互联网为主的信息通信技术还没有推广这种服务。同时，众多研究学者也认为，通过对低成本用户提高价格来补贴高成本用户也是一种不公平的、降低经济效益的做法，需要进一步研究和改革。

随着我国电信业的逐步改革开放，针对普遍服务的内容和标准也是随着生产力水平的提高而变化的。目前，中国已经实现了“村村通邮”，并正在进一步推广“村村通电话”的目标。但是由于互联网对于传播信息和知识的重要性，实现计算机网络进入落后地区，解决互联网络的普遍接入问题，已经成为当前缩小数字鸿沟、缩小贫富差距，实现信息扶贫的关键。

由于资金有限，发展中国家全面实现普遍服务需要很大的费用支出，因此，中国可以采取设立国家普遍服务基金的方式，对部分电信发展落后而且发展前景不好的地区实行电信投资补贴，普遍接入基金的来源可以从各个电信运营商的运营收入中按照一定比例来获取（通常认为2%较为合适），并成立专门的管理机构，对基金进行市场化运作。

二、加强人才培养

提高人力资本是吸收知识、理解和应用ICT，实现技术与经济跨越式发展的基本条件，对于跨越数字鸿沟具有主导和决定性的作用。重视ICT人才的培养，通过教育促进提高知识吸收能力，为研发人才提供良好的科研环境，成为目前世界上成功应对数字鸿沟挑战的宝贵经验。

第一，在基础教育方面，由于我国经济水平总体较低，技术基础较为薄弱，总体教育水平偏低，因此，需要中央和地方政府积极制定相关政策，加大对教育和科研的投入，进一步普及基础教育，真正将教育作为我国的基本国策，向贫困地区提供更多的教育机会，实现教育公平。在教育方式上，要改变我国向学生单向灌输知识为主的学校教育模式，加强学生创造精神和创新能力的培养，提高学生对于信息和知识的获取、识别、认知和利用的能力。这种信息素质（或称为信息素养）决定了一个国家对于国外知识溢出的学习能力和吸收能力；在教育工具上，要强调ICT在教育过程中的应用，加强学校网络基础设施建设，促进学校、图书馆的计算机化、网络化；在教学内容上，除了培养学生有关ICT的知识和技能外，也要加强对教师和培训人员的ICT知识的再教育。

第二，在科技开发人才的培养方面，需要政府制定相应政策，努力创造稳定人才、吸引人才和激励人才创新的环境，包括从人事分配制度改革上建立公平合理的竞争激励机制和约束机制，创造与国际接轨的工作环境，避免国内优秀的ICT研发人员流失到国外，建立我国包括基础研究、试验开发、应用创新在内的合理的人才结构。

第三，在企业ICT应用普及方面，应该将教育转变为持续的“终生学习”过程。这需要在学校教学和技能培训之间搭建桥梁，不仅在“学中学”，还要在“干中学”，在实践中学习，在团队中学习，创造组织学习体系。因此，我国教育主管部门首先要整合现有国民教育、职业教育、成人教育和远程教育，以适应日益增加的终身教育需求。其次，要针对ICT开展职业培训，通过ICT认证和培训基金来促进员工知识吸收能力、学习能力的培养，更好地发挥知识的溢出效应，在生产中将基本技能更多地与应用创新相结合。

三、改进技术贸易政策

由于ICT产品具有很强的溢出效应，通过国际贸易，ICT产品本身以及所包含的知识和技能可以随着产品贸易和技术转移向进口国溢出和扩散，同时也可以提高国家对ICT产品的总体消费水平，进而影响到ICT的普及和使用。根据中国加入世界贸易组织《信息技术产品协议》的承诺，中国已经在2005年1月对包括个人计算机、移动通信交换机在内的所有信息技术产品进口实行零关税。但是，作为消费类电子信息产品，这种“市场换技术”的发展模式并不能真正促进实现知识和技术的溢出。同时，虽然通过国外先进技术的转移可以实现技术模仿的跨越模式，但是，发达国家的企业为了垄断国际产品市场，通常采取产品搭卖、过高定价、强制延长技术转让协议的约束期限等做法来谋求经济利益的最大化。发达国家政府也对向外技术输出制定了严格的法律和政策，规定对外转让的技术必须保持一定的时间差，从而保证本国在技术上的竞争优势。根据这种规定，发展中国家通过技术引进的技术至少要落后10年以上。^［102］实践证明，扩大市场开放度的确有利于提高发展中国家的ICT普及水平和扩散速度，但是，针对国际间信息技术产品贸易和技术转移的现状，我国还应该制定合理的技术贸易政策。首先，结合我国地区间的非均衡发展战略，强调信息通信技术的先进性与适用性相结合，注重适用信息通信技术在落后地区的应用和普及，避免走上“单项技术追求高指标”的偏道。其次，以多种灵活方式开展对外技术贸易。在技术引进方面，可以通过许可证贸易、合作生产、合作设计、技术服务、顾问咨询、进口关键设备及成套设备等多种方式，并根据具体情况确定引进方式，走出一条将国际技术转移与国内自主创新相结合的发展道路。

四、引导技术自主创新

改革开放以来，我国通过引进国外先进技术，促进了电子信息产业的迅速发展，但是由于贸易存在对发达国家的高度依赖，要想真正消除数字鸿沟的负面影响，需要我国独立自主，加强对高科技的研发，增加研发经费投入，鼓励技术应用的创新，从根本上摆脱数字鸿沟的负面效应。在引进消化吸收的基础上，实施自主创新战略，在关键领域掌握核心技术和拥有一批自主知识产权。只有这样，才能促进我国信息产业的迅速发展，推动国民经济和社会的信息化进程，实现模仿跨越和自主跨越相结合的模式，为缩小数字鸿沟创造条件。

因此，中国应该引导企业成为创新主体，促进企业内部的技术创新、企业间合作的技术创新以及政府主导下的技术创新相结合。政府应该集中资金，调整财政支出结构，加大研究与开发经费的投入，大力加强科研机构建设，以优厚的待遇吸引优秀的人才进行技术攻关，同时加快科技体制改革，促进科技成果转化。同时，要促进产、学、研的有效结合，建立国家创新体系，形成一个创造、存储和传递知识、技能的交互式机构的系统。在资金有限的情况下，一方面可以选择在某个适当的地区集中提供基础设施，建设技术园区，充分利用经济优势和集群优势，鼓励企业、大学、政府研究项目和研究机构的进一步结合；另一方面，政府应该通过基础设施投资和所得税优惠、减免进口关税与间接税、补贴、外商投资优惠等一系列激励政策促进我国信息通信技术的研究开发和应用创新。

五、加快信息基础设施建设

首先，要大量地投资建设信息基础设施。与其他基础设施建设相比，信息基础设施建设周期相对较短、技术含量高、投资预期回报高、信息覆盖面大，具有广泛的外溢性，应被列为最重要、优先的公共设施投资领域。通过加快具有竞争性电信增值服务市场的全面开放，利用竞争机制扩大信息服务市场的供给，可以大大提高信息服务水平。因此，政府一方面要加大电信领域的投资力度；另一方面，还应该广泛利用各种资金来源进行基础设施建设。良好的市场环境是基础设施快速发展的关键，至今为止，中国电信的改革虽然取得了一定的成绩，但是中国电信和中国移动仍然处在垄断地位，政府至今也没有一部真正完善的电信法，导致政府既是运营商又是管理者，没有实现规制的独立。

其次，在基础设施建设规模和地区上要统筹规划、合理布局。一方面，可以通过“三网融合”的方式来提高现有资源的使用效率，促进信息市场规模的扩大和信息资源的共享；另一方面，各个地区和城市可以根据自己的经济实力和产业结构，选择建设先进或适用技术，重点建设各自特色的重点领域来实现地区间的非均衡发展。对于西部落后地区，政府应该有步骤、有重点地推进信息基础设施建设，允许部分非电信企业、民营资本、外资进行投资，促进技术普及，合理开发资源优势，加快西部地区产业结构调整与优化升级的步伐。

六、创新金融制度

技术创新往往具有高风险、高投入和高回报的特征，网络经济的发展也离不开金融系统的支持。由于在ICT研发、生产和应用创新过程中需要大量的资金，因此，自有资金的缺乏、银行贷款单一追求稳健性原则和证券市场融资的高风险特征，在一定程度上阻碍了国家ICT创新和产业化的能力和水平。在资金筹集方面，国际上主要通过风险投资和二板市场来解决融资问题，具体可以采用争取财政支持和银行风险性贷款、发行股票和债券等多种手段、多渠道筹集风险资金来分散投资风险。同时，二板市场的存在为风险资金的退出以及企业募集更多资金提供良好的市场环境。例如，美国的数字设备公司（DEC）、雅虎（Yahoo！）、亚马逊（Amazon），以及中国的新浪、百度、阿里巴巴网站都受益于风险投资和二板市场。

当前，我国风险投资主体较为单一，资金来源主要为财政科技拨款和银行科技开发贷款，政府和银行资金大约占70 %，大大超过美国等发达国家不到9%的比例。^［72］运作风险投资的公司仍然被看做普通公司，与金融投资公司的审批标准完全相同，使得创立风险投资企业困难重重。因此，首先，政府应尽快出台相关法规和政策，促进风险投资的发展，为处于创业阶段的中小企业和高科技企业提供募集资金和上市交易的机会，尽快出台《风险投资基金法》 、 《风险投资公司法》等法律规范，通过实行差别税制优惠等多种形式来增强投资者投资ICT的积极性。其次，建立多元化的风险投资融资体系，实现包括居民、企业、传统金融机构、外国投资者以及各种基金会和信托公司在内的融资主体多元化。再次，实现融资形式多元化，既可以直接向风险企业直接融资，也可以通过风险投资公司中介投向企业。最后，采取官民结合，以民为主的方式，实现风险投资机构的多元化。

跨越数字鸿沟需要方方面面的完善和努力，是一个社会经济的系统工程，需要我国在知识产权保护、信息化发展、ICT研究开发等方面提供法律支撑。同时，我国应该尽量争取国际间的交流与合作，争取平等互利、公正合理、共赢共存的国际经济新秩序，使经济全球化进程中的各种游戏规则能保护和促进广大发展中国家的利益，并寻求在国际互联网互通互联、打破技术贸易壁垒等多方面的合作。

【注释】

[1]中共中央办公厅、国务院办公厅2006～2020年国家信息化发展战略［EB/OL］.http://www.niec.org.cn/new/06-5-8/001.htm，2006-5-8.

[2]20世纪80年代末，国际经济合作开发组织（OECD）在名为“普遍服务和电信资费改革”的报告中，将普遍服务（universal service）定义为“无论何地都能提供服务，任何人都承担得起的服务价格；服务质量要一视同仁；统一的资费标准”。从广义上来讲，普遍服务应该让住在任何地方的人都可以得到电信服务，任何人都可以得到负担得起的电信服务，信息资源因此能够得到普遍的接入，从而实现信息通信技术接入的机会公平。