日本农地趋向规模化经营的背景

二、日本农地趋向规模化经营的背景

长期以来，日本农户人口老龄化的速度一直快于总人口的老龄化速度，预计2010年总人口老龄化率将达22.0%，农户人口老龄化率为30.6%。届时，销售农户中65岁以上老龄者所占的比例将达到50%^[1]。同势头迅猛的老龄化相比，日本的农业接班人明显不足。20世纪90年代以来，学生毕业后直接投身农业的人数，全日本仅约2000人；泡沫经济瓦解后，受经济不景气的影响，离职后重返农村从事农业者有所增加，但青壮年所占比例不高。如1997年离职后重返农村从事农业者共5.45万人，60岁以上者占52.5%，39岁以下者仅占13.8%^[2]。

受人口老龄化、骨干农业劳动者少、农业接班人缺乏的影响，同时，也受到农户兼业化过程中第二种兼业农户的比例大为提高及农业副业化的影响，使人多地少的日本在耕地利用方面出现了问题。其中，最严重的是弃耕地增加，耕地利用率降低。近年来，日本农村人为弃耕的耕地面积相当可观，1998年弃耕地达到2.45万公顷。仅宫城县一县的弃耕地面积，1985年为965公顷，1990年为3073公顷，1995年增加到4008公顷^[3]。全国耕地利用率若以1994年年初为100，则以后一路走低，1997年为95.3。

日本同其他发达国家相比，人均农用地的面积较小。1994年，日本的人均农用地面积为4公亩，英国为29公亩，德国为21公亩，法国为52公亩，其间相差5—10倍。因此，存在这么多的弃耕地，确实令人难以置信。为有效利用土地资源，日本在如下几方面进行了努力。

第一，修改农地法，允许土地租借，促进农地流动。战后日本的农地改革及1952年制定的农地法都不允许不在地主（即不住在农村的地主）的存在，凡离村就职的农户必须售出其所持有的土地。这样，在地价不断上涨的情况下，即使有离村就职愿望的人往往也敬而远之了。高地价成为土地耕作权让渡的障碍。这是日本农村长期以来经营规模小、兼业化率高的一个重要原因。然而，随着农业劳动兼业化、农业生产机械化的发展，营运成本提高，小规模农户获利的可能性正在下降。

1970年，日本对农地法作了较大的修改，不仅允许土地租借，还制定了标准地租制度。标准地租由各市、町、村农业委员会在考虑自然条件、利用条件等后分区制定。通常，标准地租＝毛收入－生产成本－经营者报酬。它是土地租赁双方签约时的一种参照依据。农地法修改及标准地租制度的建立，促进并规范了农地（特别是农地的耕作权）的流动。1997年，日本全国因租借而实现了农地耕作权转让的面积，约相当于因买卖而实现了农地耕作权转让面积的2倍。土地改革使日本出现了大量自耕农。经济高速增长后地方工业的发展和兼业化使日本出现了大量持地工人。目前，农地耕作权转让中租借量大于买卖量的事实，又使日本形成了一批地主化持地工资收入者。土地租借促进了农地的规模化经营。

第二，加强财政对农田基本建设、培养农业接班人等的支持。日本的地方自治制度采取的是都、道、府、县与市、町、村的二重自治组织形式。市、町、村政府的财政来源主要由地方税、地方交付税、地方让与税、国库支出金、都道府县支出金、地方债及其他组成。其中，地方税及其他是市、町、村政府的自主财源，地方交付税、地方让与税、国库支出金、都道府县支出金、地方债是市、町、村政府的依存财源。因此，日本的市、町、村财政带有某种程度的补助财政的色彩。为了促进农业发展、吸引年轻人务农，市、町、村政府往往会同农协在加强农田基本建设、培养农业接班人等方面给农户以支持。其形式通常采用“农户出一点，市町村、国家及都道府县补助一点”的方式。

20世纪60年代以来，日本农村持续进行较大规模的包括灌排水、农道、土地平整、格子化等内容的农田基本建设。目前，农业机械正向高速化、舒适化、乘用型方向发展。机械使用在提高农业劳动生产率的同时，对土地的规模也提出了新的要求。农业劳动生产率的提高为农户扩大经营规模预留了发展的空间。

第三，建立农地保有合理化法人，形成沟通农地租借转让的桥梁。允许土地租借转让后，就有了农地租借转让的中介需求。从事这一中介业务的是作为特殊法人的“农地保有合理化法人”。农地保有合理化法人由日本各县及市、町、村政府及农协建立。农地保有合理化法人的具体做法是：接收欲租出农地者的农地，再将这部分农地租给欲租入者。通常租借期为10年，10年租金由农地保有合理化法人一次性支付给农地租出者，而租入者则按10年分期向农地保有合理化法人支付租金。作为中介，农地保有合理化法人所需资金则来自国库补助金^[4]。一次性获得10年期的租金，这是一笔不小的资金。作为奖励土地耕作权租赁转让的制度，它为不愿放弃所有权，但又无力保证农地有效利用的农户找到了出路。

第四，制定新农业基本法，对农业的功能给予新的评价。经多年酝酿，日本于1999年7月16日正式颁布实施了名为《食物、农业、农村基本法》的新的农业基本法。新的农业基本法同旧法相比，它们的目的不同，适用对象、范围也不同。旧农业基本法是1961年日本经济开始进入高速增长期时制定的法律。它以促进农业发展、提高农业劳动者地位为目的，所涉及的范围较窄，仅限于农业领域，主要通过运用生产政策、价格与流通政策、结构政策来提高农业生产率，提高生活水平，缩小工农间的差异。新农业基本法是日本面对旧农业基本法制定30多年后经济大发展、不断国际化的新格局，为谋求进入21世纪后日本国民生活稳步提高、国民经济健全发展而制定的基本法。新基本法的着眼点不仅是农业劳动者，也不仅是农业。因此，新农业基本法特别强调发挥农业及农村在保护国土、涵养水源、保护自然环境、形成良好自然景观、保留传统文化等方面所具有的多方面的功能。

显然，新农业基本法的研究、制定过程，也是日本国民对农业作用给予重新认识的过程，有助于规范耕地资源的利用。