预算外收入全部纳入财政专户管理

中共十一届三中全会以后，随着改革开放的深入和经济建设的不断发展，各区的预算外资金有了大幅增加，已成为与预算内资金并驾齐驱的“第二预算”，成为行政事业单位弥补预算内经费不足、发展事业的主要来源和经济财力的重要组成部分。由于对预算外资金的监督、管理，缺乏有效的约束机制，加之未纳入专户储存，逃避财政的监督，有关预算外资金管理规定不配套，造成了宏观管理失控，致使有些单位巧立名目，挪用私分，化预算内收入为预算外收入，转移资金私设“小金库”，收入坐支，乱支滥用等，造成了资金大量流失和浪费，还导致了腐败现象的滋生。20世纪80年代中期，市北区、四方区、台东区相继建立财政局，编制预算外资金收支计划，实行预算外资金年度决算制度，明确了预算外资金的性质、范围和管理原则，逐步建立了预算外资金管理体系。1986年，根据市财政关于预算外资金管理办法，对辖区行政事业单位和企业主管部门的预算外资金实行了“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理办法；对国营企业的预算外资金采取了“计划管理、政策引导”的监管方式。同年，市北区财政局制定了《市北区预算外资金管理暂行办法》，实行“集中存储，计划管理，先存后批，先批后用，预决算制，谁钱归谁”的管理体制。同年10月，对区内51个预算外资金储户单位进行了清理，建立区财政储存专户，是年底区财政储存达155万元。

1988年台东区财政局进一步扩大和搞好辖区行政事业单位预算外资金专户储存及收支两条线管理工作，全区预算外资金专户存储额已达1100多万元，月平均间歇资金220多万元，借此吸收其他社会财力，发展财政信用，支持区经济建设和各项事业发展。同年，市北区财政局对预算外资金进行“专户存储，计划管理，财政审批，银行监督”，实行预算外资金收、支两条线的管理办法，将各单位在银行开立的账户，分为收入和支出两个账户进行管理。全区47个单位，年累计上缴财政代管的资金达765.4万元，财政审批拨款796.4万元。上年结余存款152.6万元，今年结余121.6万元。防止了单位截留、挪用，严格控制支出。1989年，台东区财政成立了预算外科，专门对预算外资金实施全面管理。

1991年，四方区为了管好、用活预算外资金，充分发挥“第二财政”的作用，进一步修改、充实了《四方区预算外资金管理暂行办法》，对13个街道办事处预算外生产发展资金使用情况进行了检查，对60余个预算外资金专户储存的管理情况进行了检查；对6个已实行财政预算包干的街道办事处收支情况进行了审查，按照区有关文件对小村庄、吴家村、平家路三个街道办事处的预算包干进行了兑现。预算外资金管理得到进一步加强。1992年，台东区在全区预算外资金“专户储存”单位开展了“清理预算外资金收支文件依据”工作，进一步理顺了预算外资金收支范围。并拟定了《台东区预算外资金管理办法》，就全区不同行业的预算外资金收入范围、用途、审批程序做了明确规定。在收支两条线管理中，实行“先存后批、集体研究、追踪反馈”管理办法。及时有效地制止了部分单位乱收、乱支现象。是年，首次召开了“全区预算外资金管理工作经验交流会”，表彰了12个单位预算外资金管理先进单位。同年积极利用预算外间歇资金，开展财政信用，为全区40多个单位发放50多次贷款，重点支持了一些投资少、见效快的项目，帮助企业增加税收232万元。1993年，市北区财政局内设机构变更，预算外资金管理职能划归综合计划科。同年7月，为进一步加强预算资金管理，出台了《预算外资金管理办法》，规定对预算外资金实行两种管理形式。一是对不涉及人员经费和正常办公经费的预算外资金收入，在不改变其资金用向的前提下，纳入财政集中管理，由区政府统一研究安排使用。二是各单位、各部门收缴的预算外资金，在所有权不变的前提下纳入“专户储存，计划管理，财政审批，银行监督”的收支两条线管理形式。同年，四方区出台预算外资金管理办法，规定了预算外资金的范围，主要包括：财政部门按国家规定管理的各项附加收入，行政事业单位自收自支不纳入预算的资金，全民所有制企业不纳入预算的专项资金，其他按照国家规定不纳入预算的各种收入。财政部门对各单位预算外资金的“专户储存”实行两种管理形式：一是收入直接存入财政专户管理。各单位的预算外资金收入直接存入财政部门在银行开设的代管资金账户。二是实行收支两条线管理。各单位在银行分别开设“预算外收入”“预算外支出”两个账户，收入户只收不支，支出户只支不收。并于每月30日前，将当月预算外资金及时足额上缴财政专户储存，任何单位不得擅自截留、坐支和挪用。行政事业单位的预算外资金，除国家另有规定外，只能在一个银行开设账户。各单位预算外资金的收支必须纳入本单位财务管理，单独核算，严禁账外设账、乱开账户、收支不入账和私设“小金库”。各单位的预算外资金收支要根据本单位的实际情况，制定严格的管理制度和预决算制度，纳入综合财政计划，进行综合平衡。各主管部门应编制本部门及所属行政事业单位的年度预算外资金收支计划和决算，其收支计划报财政部门备索，年度决算报财政审计部门审批。《办法》还进一步明确了预算外资金收入项目，规定了行政事业单位使用预算外资金的适用范围、审批程序及对违纪问题的处罚办法。同年四方区财政审计局组织开展预算外资金使用情况专项清理，专项清理同全区的税收财务物价大检查一并进行，作为专项重点检查。专项清理的内容包括：未纳入“财政专户储存”的资金金额；将预算内资金转为预算外资金；违反专款专用，非法挪用专用资金；公款私存，私设“小金库”；单位内部各科室私自设立的账户、存款单、现金；将预算外资金收入坐支，支出不报计划审批，以及收支不入账；违反有关规定或未经财政审计部门审核同意，乱发奖金、补贴、福利、实物；擅自发售和购买各种代币购物券；请客送礼，公款私宴，公费旅游；违反行政事业性收费票据管理办法和任意扩大收入范围，擅自提高收入标准的乱收费、乱罚款、乱集资；未经财政审计部门审批的自筹基建和购买商品房资金；擅自购买专控商品；其他违反财经法纪的行为。专项清理共安排自查和检查两个阶段。凡在自查中不报、虚报、漏报、隐瞒和趁机调整账务，做假账转移资金的，或者拒绝检查的，除责令其纠正违纪金额和行为外，还要从严从重进行处罚，将其预算外资金收支情况公开，对违纪问题进行曝光，通报批评，没收其全部违纪金额，并按规定处以一定比例的罚款；对违纪金额大、违纪手段恶劣，违纪行为严重的，除给予经济处罚外，要按照有关的法律法规进行处理，追究其行政和法律责任。经清理检查，全区的预算外收入为2103万元，支出为1704万元，支出占收入的81%。由于各单位在会计处理时，科目混用，乱列收支，致使各具体款项收支范围、标准和比例混淆不清，不能正确、真实地反映资金来源和占用性质及收支结存情况，为确认其资金用途的合法性、合理性增加了难度。其中未纳入财政专户的预算外资金储存金额738万元，经过专项清理，新增加财政专户8户，新增财政专户储存金额101万元，全区预算外资金纳入财政专户储存已达35户。

1995年，四方区改革预算外资金办法统一管理模式，采取宜统则统，宜放则放的原则，充分发挥两个积极性，实施切实有效的监督管理。根据预算外资金的来源，明晰资金所有权，根据不同性质的资金，确定不同的管理办法。对凭借国家权力收取的专项基金和行政性收费，不论由谁收取，均纳入财政集中统一管理，实行专户储存，收支两条线管理；事业性收费形成的预算外资金，是事业单位向社会提供服务性劳动获得的收入，是依靠劳务交换所得，除按有关规定要求其依法纳税外，不再上缴财政集中管理，由单位统筹安排使用，其主管部门、财政、审计等部门可依法监督，达到增强政府综合财力和搞活事业单位的目的，强化了预算外资金收入管理和资金使用监督机制。上半年对全区的预算外资金进行了全面摸底，并在此基础上制定了《预算外资金管理办法》《预算外资金管理实施细则》和《四方区关于加强票据管理的实施意见》。6月底召开了全区行政事业单位负责人和财会人员会议，会上贯彻管理办法和实施细则。下半年又制定了预算外资金支出审批标准和财政内部部门之间如何相互配合的管理办法，对加强预算外资金的管理，约束和监督，起到促进和保证作用。年内纳入专户储存管理的资金占全区整个预算外资金的62.97%，65.22%以上的单位纳入了规范化管理。市北区财政局进一步加强预算外资金管理，按照《市北区预算外资金管理办法》，以行政事业性收费票据为纽带，在严格收费票据发放管理的情况下，对全区近100户行政事业单位实行了预算外资金专户储存管理，专户储存沉淀资金达1032万元，比去年同期有了较大的增长。

1996年，四方区在全区范围内对预算外资金的收支情况进行了清理检查。全区共有96个单位进行了自查，占应自查户数100%，自查出违规收费金额8万元，应缴未缴财政专户629万元，上缴财政专户116万元。分3个组对29个单位进行了重点检查，共查出违纪金额647万元，已上缴财政专户516万元，上缴社控附加费265元，上缴个人所得税5086元。市北区财政局认真贯彻国务院加强预算外资金管理的要求，进一步规范预算外资金管理，年内预算外资金专户储存到2448万元，比上年增长47%。

1997年，四方区财政局先后制订了《关于加强预算外资金管理的考核办法》《四方区行政事业单位预算外资金支出标准暂行规定》和《关于加强预算外资金账户管理的规定》，使预算外资金管理工作基本步入了轨道，此项工作走在了市内四区的前列。年内，一是本着逐步解决遏制公款消费恶性膨胀支出向个人过度倾斜这一总前提，研究核实和下达了有行政事业性收费的全额财政拨款单位年度预算外收入和支出计划。对少数开支较大，发放奖金、补贴较多单位支出基数压缩了50%，对一般单位奖金、补贴发放及招待费和其他支出压缩了20%，全额拨款单位年度支出计划比上年实际支出压缩了200多万元，下降了14.8%。经对全区有行政事业性收费单位总的测算，下达的收支计划比上年实际支出压缩了近600万元。二是根据市清查办的统一部署，从财政、审计、监察、物价等部门抽调18名业务骨干组成3个检查组，分别对城建系统、司法系统、民政系统、文化系统、环保局、法院、检察院等23个单位进行了重点检查。坚持边检查，边整改，边催交，共查出有问题单位11个，查出违纪金额166万元，全部上缴财政专户。其中26万元违规收费全部没收，同时与各驻区专业银行协商，对少数单位在银行多头开户问题进行了清理。清理后全区行政事业单位撤销了12个账户，除个别单位保留专用基金和工会账户外，多数单位预算外资金实行了收支两条线管理，有效地遏止了预算外支出增长过猛，开支过乱，巧立名目，滥发奖金、补贴、实物等违规现象的发生。全年共上缴财政专户2211万元，占应上缴财政专户金额的99%。三是实施综合财政预算，为政府重点建设筹集资金，确保各重点项目的顺利完成。年内区行政事业单位从预算外资金中安排600余万元，用于防保中心、法院大楼、海云庵广场、社区中心的建设，提高了预算资金的使用效益，减轻了财政负担。同年市北区为进一步加强对预算外资金的管理力度，出台《市北区关于加强预算外资金管理通知》，下发《集中开展预算外资金管理宣传活动与安排意见》，在全区开展了预算外资金管理年宣传活动。继续深入贯彻《预算法》和《预算法实施条例》，依法规范预算管理，进一步增强财政预算的科学性、预见性。在预算基础管理方面，认真搞好预算执行情况分析，与统计、经济、工业、财贸、国税、地税、街道及市内兄弟区财政局等有关部门开展广泛的信息交流，预算执行分析被市财政局评为全市13个县区第一名。年内出台了《关于加强预算外资金管理的通知》《市北区关于启用非行政事业性收费票据及实行票据台账管理的通知》和《关于重申〈行政事业性收费票据和非行政事业性收费票据管理办法〉的通知》等规范性文件，从票据管理抓起，实行以票管费，完善规章制度，加强预算外资金源头控制，逐步确立了规范、有序的预算外资金管理模式。

1999年，四方区财政局与监察局、审计局联合下发了《关于清理和加强预算外资金账户管理的规定》，取消了11个单位收入过渡户，对14个单位的行政事业性收费基金直接实行“票款分离”办法，委托银行直接代收，全年共上缴财政专户资金4476万元，比上年同期3112万元增长44%。

2000年，市北区、四方区财政局加快预算内外资金统一管理步伐，出台了预算外资金集中管理、按比例统筹管理办法，并逐步推行预算内外资金统一计划、统一审批、统一核算，促进了各项财政性资金的有序管理和规范使用，为今后按照国务院要求大力推进财政支出管理制度改革，加快建立公共财政体制框架，奠定了工作基础。2000年以后，依据财政法规，加大了对预算外资金的收缴力度，加强了对预算外资金各个环节的管理，使预算外资金管理更加规范、更加集中，逐步将各项预算外资金纳入财政综合预算管理轨道。

2009年，四方区财政局为规范教育费附加资金管理，提高资金使用效益，出台《四方区教育费附加资金管理办法》，规定了教育费附加资金使用范围，主要用于改善学校办学条件，补充、完善学校教学仪器设备的项目和学校基础设施新建、改扩建及维修等项目。区教体局按部门预算编制要求，根据年度教育费附加收入规模以及教育事业发展规划和需求，按收支平衡的原则编制附加资金年度预算。区财政局对附加资金预算审核后，提出资金安排建议，报经区政府批准后列入年度财政预算。附加资金预算批复后，区教体局须编制项目具体实施方案及用款计划并报区财政局备案。附加资金必须按规定用途使用，有关部门不得自行调整年度预算项目用途。若因项目实施环境和条件发生变化确需调整的，须协商相关部门并报区分管领导批准后方可调整。附加资金当年收入入库数超过当年预算数，超出部分由区教体局按年度预算编制要求提报调增项目预算，报经区政府批准后，相应调增当年附加资金支出预算；附加资金当年收入入库数低于当年预算数，减少部分由区教体局按项目轻重缓急提出调减项目预算，报经区政府批准后，相应调减当年附加资金支出预算。附加资金应严格按照支出预算项目、支出范围使用，不得擅自扩大使用范围，不得挪用。区财政局、审计局负责对附加资金的使用、管理情况进行检查和监督。对违反财经纪律的行为要责令改正，并按《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定进行处罚。