健全管理体制机制，保障经营主体权益

渔港与渔港经济区的发展休戚相关，渔港的基础条件在很大程度上决定着渔港经济区的发展前途和潜力。因此，要想加快中国渔港经济区发展，必须全面提升中国渔港建设水平。虽然中国渔港建设已经取得了不小的成就，但是总体来看，水平还不够高，与渔港经济区布局要求还有一定差距，其中，渔港管理制度不健全、渔港管理体制机制不完善、渔港权利义务主体不明确、渔港权利得不到有效保护是制约中国渔港发展的几个重要因素。

渔港带有公益性质，一般应由政府投资建设，但是从世界各国和地区的实际情况来看，或多或少都有民间资本参与的成分。在中国，由于国家财政和地方财政能力有限，渔港建设长期实行的也是公民结合的方式，即国家鼓励社会资金投资渔港，同时，国家也拿出相当一部分资金用于渔港建设。从而，中国渔港的投资情况比较复杂，有国家投资、有渔民（村）集体投资、有企业投资，也有个人投资，具体到不同的渔港，情况更是千差万别。这种投资来源的多样化造成了中国渔港权利主体的多元化和复杂化。然而，中国关于渔港经营管理的法律法规还很不完善，对渔港建设中涉及的各类投资者、管理者等权利主体的法律地位、权利义务关系等都缺乏明确说明，比如，国家出资渔港建设时，是否应以民事主体的身份参与渔港的产权？如果参与，具体享有哪些权利？这些权利如何行使？民间资本投资渔港享有什么样的权利？又如何行使？当政府和民间资本共同投资渔港时，权利如何分配？简言之，就是渔港的权属界定不清晰。权属不清则造成中国渔港经营管理无序，有的地方形成不管港、不养港、不护港的“三不”现象，有的地方出现谁都管，谁都没真管，谁都没管好的局面。要进一步加快中国渔港发展，必须切实首先解决这些问题，而要解决这些问题，必须以制度化的形式明确不同投融资方式下渔港的权属（所有权、经营权），理顺相关利益主体的责权利关系。

一是要明确渔港建设的投入机制。在这一问题上，原则上可以继续沿用当前实行的公民结合的做法，即政府应继续加大对渔港建设的投入，同时继续广泛争取社会资金投入。渔港建设投资巨大，仅靠政府的投入难以支撑，因此，争取社会资金投入是中国渔港发展的必然选择。但是公民具体如何结合，仍需进一步深入考虑。首先，对于渔港的辅助配套设施建设，今后应尽量避免政府投资，而是要充分发挥社会资金的作用，政府的资金则更多地投入到码头、泊位、防波堤、道路交通等渔港基础设施建设中去。其次，对于渔港基础设施的建设，总的来说，可以采取公民结合的方式，具体则可以根据实际情况决定采用官办民助方式还是民办官助方式。所谓官办民助，就是政府财政出资为主，社会资金投入参与；民办官助，就是社会投资为主，政府给予资金补助。一般而言，对于镇级以上的中心渔港和一级渔港，可采用官办民助的方式，而其他级别和类型渔港，则主要采用民办官助方式。总而言之，充分利用市场机制，是中国渔港建设投融资机制改变的主要方向。今后，中国各级政府必须逐渐从渔港的主要投资者向渔港的经营服务者转变，广泛调动社会力量参与渔港建设，凡是市场能够做的就让市场去做，让社会资金在中国渔港建设中发挥更大作用。此外，要逐渐改变中国政府单纯以资金注入方式支持渔港建设的简单做法，积极探索中国渔港建设自我积累、滚动发展的道路，充分运用市场经济杠杆，对渔港水域、岸线、土地等自然资源与市政设施、公共建筑以及相关延伸资本进行科学规划与运营，对渔港周边土地进行联动开发，最大限度盘活存量，吸引增量，以筹措渔港建设资金，带动渔港建设。

二是要明确渔港建设管理有关方的责权利关系。所谓明确渔港建设管理有关方的责权利关系，实质就是明确渔港的产权，包括所有权、使用权、经营权、管理权等相关产权权能。只有明确渔港产权，对各有关方在渔港建设管理过程中应尽的责任和享有的权利进行清晰界定，才能有效调动社会资本参与渔港建设的积极性，并敦促各有关方在渔港建设管理过程中尽职尽责，避免出现不管港、不养港、不护港的“三不”现象和谁都管、谁都没真管、谁都没管好的局面，切实加快渔港建设进程、提升渔港经营效率。具体而言，首先要明确渔港的日常经营、管理和维护主体。对于民办官助的渔港，其日常经营管理和维护主体一般就是其民间出资主体或由其指定；对于官办民助的渔港，原则上应成立专门公司法人来代表政府出资人经营，如果不成立公司，也可以由专门的事业法人打理，一般不由政府相关部门直接经营。其次要明确渔港的行政监督管理主体。渔港的行政管理是政府部门的职能，目前有海洋或渔业主管部门及其所属的渔港监督、渔船检验等机构，该体制可以继续沿用。再次要明确社会资本在所投资渔港中的权利和义务。例如，社会资本投资渔港辅助配套设施建设，应享有所建设施的完整产权权能，包括所有权、经营权、处置权、收益权等；社会资本独立投资渔港基础设施建设，即使享有官方补助，也应享有渔港设施等相关财产的完整产权权能；社会资本参与官办民助渔港基础设施建设，享有按比例参与渔港经营管理和收益分配的权利；社会资本租用渔港土地或设施开展经营活动的，应向渔港经营方缴纳相关租赁费用等。

三是要加大渔港合法权益的保护。政府应当明确渔港的港界（海陆边界）。渔港港界由县级渔业行政主管部门提出申请，经县以上人民政府确认，并由省渔业行政主管部门审核后，按国家的有关规定报批公布。凡经国家公布的渔港，港界不得擅自变更，渔港陆域、水域和渔港设施任何单位和个人不得侵占和损坏，造成损坏的，必须限期修复，因建设需要确需占用部分渔港陆域、水域和渔港设施的，必须经市以上渔港监督机构审核同意，并给予一定补偿；改变渔港性质的，需按照“占一补一”和“补偿在先、占用在后”的原则，由占用者负责异地重建同等规模和功能的渔港，渔港整体功能受到影响的，也须予以相应补偿。应统筹协调渔港建设与商港开发、围涂、围海等海洋开发工程的关系，在加快海洋经济发展、强化土地后备资源开发的同时，努力保护传统避风港湾和岙口，依法管理、维护好渔港岸线和港湾。