改革发展趋势

自20世纪70年代以来，发达国家以养老保险制度为主体的社会保障制度由于受经济发展进入“滞胀期”以及人口老龄化危机的影响，纷纷陷入了困境。而其他国家或由于经济发展缓慢或由于制度缺陷或由于人口增长过快等原因，公共养老保险制度也难以为继。作为各国社会养老保险制度的组成部分，其公职人员养老保险制度也概莫能外。综观各国情况，公职人员养老保险制度存在的主要问题是，养老保险的项目过多、标准过高，支出增长过快导致财政赤字增加。公职人员队伍膨胀，导致政府财政压力过大以及政府运转效率过低，从而造成社会资源的浪费并引发其他社会矛盾。由于经济发展放缓、通货膨胀加剧、公职人员退休后的生活需求水平提高等原因，原有公职人员养老保险制度面临严重挑战。为积极应对人口老龄化的冲击，当今世界各国政府正积极通过改革以应对面临的困难。

纵观当今世界各国公职人员养老保险制度改革趋势，基本存在两大派别：一派主张微调，在不对现行公职人员养老保险制度进行根本性变革的情况下，着力缓解制度的财务危机而采取一系列的改革措施。另一派主张大调，即对现行公职人员养老保险制度进行根本性改革，着力于重建公职人员养老保险的制度、结构和模式。

（一）微调主要包括内容

1.调整待遇领取办法

改革趋势是公职人员退休金的领取更具灵活性。为适应不断变化的形势，满足退休公职人员的个别需要，一些国家对退休金领取方式的规定逐渐趋于灵活、方便。除了常规的按月领取和一次性领取外，公职人员还可兼领一部分一次性的退休金和一部分按月领取的退休金。对于那些符合工龄却不符合年龄条件而又要求退休的公职人员，一些国家规定准予其退休，但退休金要冻结到其到达法定退休年龄时方可领取；一些国家则规定不到退休年龄而要求退休的公职人员只能领取减额退休金。

2.调整退休待遇标准

一是降低标准，主要是养老保险制度比较健全且待遇较为优厚的发达国家，纷纷降低公职人员养老保险金的计发标准，延长计算养老金所采用的收入年限。二是提高标准，主要是一些公职人员养老保险制度不健全且养老待遇标准较低的发展中国家，纷纷提高退休金的计发标准，扩大养老保险范围，以保障公职人员的退休生活。

3.调整退休金的指数化调节方式

一是为应付通货膨胀，一些没有建立指数化退休金的国家纷纷建立退休金指数化调节机制。二是已经建立指数化调节机制的国家，将退休金调整与工资增长挂钩，改为按工资和物价指数的平均数或二者中的较低者进行指数化调整，以降低退休待遇的支付水平。同时，许多国家采取定期调整办法来代替原先不定期调整方法，并根据各自情况增减调整频率和幅度，以做到既保障公职人员退休生活所需，又减轻财政负担。为应付人口老龄化的影响，削减政府财政支出，大多数国家都为公职人员养老保险建立专门的基金以支付其养老金。为确保基金保值增值，各国还纷纷采取各种举措鼓励和扶持积累的基金通过投资以获得更多收入。同时，为确保公职人员养老金的“含金量”，大多数国家还建立了养老金与物价或在职人员工资挂钩的原则，即在消费物价指数或在职人员工资上升以后，相应调高养老金的给付标准。但各国调整频率及幅度各异，有的国家规定每两年调一次，有的一年一次，有的一个季度一次，有的上涨程度不同调整幅度也不同。

4.改变公职人员养老保险制度缴费结构

有的国家如德国、日本、新加坡等相应提高公职人员养老保险的缴费率，有的国家如智利等少数国家则提高缴费收入的最高限额，以增加缴费收入。

5.调整退休年龄

退休年龄调整趋势是退休更趋于灵活。少数国家允许公职人员在到达正常退休年龄之前退出公职队伍，并付给其补充性质的个人储蓄年金保险。这样既增强了公职人员自身的自我保障意识，相应还减轻了国家负担，又可提高公职人员退休后的生活待遇。

6.大多数建立了统一集中的公职人员养老保险管理体制

从当今建立公职人员养老制度的国家来看，虽然各国制度不同，在具体模式上也各具特色，但在管理上一般是自上而下设立单独的管理机构，对公职人员养老保险实行了统一集中的管理。这种单独的管理机构，既可能是全面性的独立管理机构，实行由上而下的垂直领导；也可能是隶属于中央某一个部，接受部门监督。某些国家在统一领导、集中管理的前提下，地方也享有一定或相当的管理权限。

7.改进公职人员养老保险基金管理

主要是增大基金管理权限，扩大基金投资范围，以确保基金的保值增值。智利已经比较成功地实现了在政府监管下由私人建立、经办的养老保险基金。

通过以上分析，可以看出这些主张微调的国家所实施的改革不是伤及筋骨的根本性改革，而是在原有框架内进行修修补补。

（二）制度重建主要内容

1.建立个人账户和实施基金管理

这方面又分为两种情况，一种是以智利最为彻底和成功，建立个人账户和养老基金后，委托私营公司进行管理。在其影响下，秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、玻利维亚、墨西哥萨尔瓦多等拉美国家都各自进行了程度不一的改革。一种是以新加坡为代表，建立账户和基金，由国家公营机构予以管理。受其影响，马来西亚等国家也纷纷建立了公职人员养老保险的公积金制度。

2.由现收现付制转为积累制

管理模式由国家集中管理的现收现付制逐渐向欧美市场化管理的积累制。公职人员个人未来的养老待遇越来越取决于个人目前的积累及其保值增值情况。这种情况以东欧经济转轨国家为代表。东欧国家公职人员养老保险原先和我国一样，实施国家责任保险制度，公职人员自身不缴纳任何费用。由于国家财政压力太大、经济发展放缓及人口老龄化的冲击，这些国家开始试图建立国家、单位和公职人员自身多方负担的多层次养老保险制度。由于对公职人员养老保险制度实行大调的智利和新加坡等国家取得的成效较为显著，不少发展中国家正在积极酝酿出台各自的公职人员养老保险制度改革计划。这些国家实行大调的深层次原因是，原先的制度已经无法维持或者整个国家基本政治经济制度已经变迁。不过如果实行大调的话，面临最大的问题：一是转轨费用问题，即新制度对旧制度既得权益的补偿问题。二是公职人员自身以及社会其他人员对新制度的心理承受能力。当然后者其实是一个利益或养老资源在不同社会成员之间如何分配的问题，即社会公平的问题。

除了上述两种改革以外，世界上还有不少一些国家还在小调和大调之间徘徊，争论不休，至今还没有出台任何具体方案，有些国家甚至还没有将公职人员养老保险纳入议事日程。必须指出，所谓的大调和小调之间并没有十分严格的界限。不少实行大调的国家也采取了一系列与小调国家相同的增加基金收入、减少支出、削减政府财政压力及基金债务压力的具体做法和措施，诸如减少福利项目、降低社会福利标准、延长退休年龄、开征新税以及提高保险费率、扩大工资收入基数，等等，以维持制度的正常运转，减轻可能产生的社会动荡。目前，各国除了在养老保险制度方面纷纷进行改革之外，还积极探索对公务员制度进行改革，其中最突出的一点就是结合行政改革，实行精兵简政、大力削减公职人员数量以减轻政府财政负担。以美国为首的发达国家正在加速这一进程，综观有关国家公职人员养老保险制度的改革进展情况，可以得知，目前各国取得较为一致的认识是：公职人员养老保险制度的改革或调整应该在结合各自国情的基础上，走“重建制度、机构和待遇”的路子，实质是大力减轻政府财政负担、加强公职人员自身的养老责任、扩大社会各界在养老方面的作用，而政府只扮演最后托底的角色。