养老保障制度基本框架

（一）养老保障三支柱体系

20世纪70年代，西方国家经历了国际货币体系瓦解、石油危机、通货膨胀和经济增长停滞等一系列经济问题。同时，随着人口出生率下降、人口寿命延长，社会人口老龄化成为西方国家普遍关注的问题。在此情况下，世界上多数国家的养老保障制度也不同程度地出现一些问题，主要表现为：①经济问题导致多数国家的养老保障计划面临资金不平衡的财务困难；②人口老龄化导致劳动力成本上升，国家竞争力和企业竞争力下降；③一些西方国家过分慷慨的社会保障支出造成国民的依赖性和懒惰性；④政府对养老保障计划管理的低效率和官僚化。上述问题迫使许多国家必须对养老保障制度进行改革，改革的主要目标就是在保证社会养老保障水平不降低的前提下，逐渐减少政府在社会养老保障方面的财政支出。在此背景下，世界银行在其发表的《防止老龄危机——保护老年人和促进经济增长》的报告中指出，各国现行的社会养老保障制度必须按照一个多支柱的制度体系进行改革，并提出了社会养老保障三支柱理论，即基本养老保障、职业年金和个人储蓄性养老保障共同构成的社会养老保障制度体系。

第一支柱由国家依法强制建立，通过税收筹资、现收现付确定给付、广覆盖（全体就业人员或全体公民）、低水平（工资的20%～30%替代率）的基本养老保障制度。第一支柱具有收入再分配功能，是以社会保障税的方式进行资金筹集，其收支及管理完全纳入国家预算体系。由于要充分体现再分配原则，税收覆盖面要广，尽可能覆盖全社会，将几乎所有社会成员包括在内，其税率设计以不同社会成员工资及其他收入为准，实行超额累进税率。与此相对应，由该体系形成的养老年金给付覆盖面也是普遍的。给付标准分几个不同层次，给付最低标准，以全国人均最低生活标准为限。标准要根据国家经济发展状况、物价水平等因素综合考虑，定期或不定期进行调整。

第二支柱由国家依法强制推行，依靠雇主和雇员缴费筹资，采用个人账户管理，待遇与缴费挂钩（工资的40%～50%左右的工资替代率），在资金管理上有待遇确定型和缴费确定积累型之分，是一种补充性的养老保障制度。特点是缴款与给付利益挂钩的资金管理体系。有强制性和非强制之分，公职人员的职业年金多为强制性，目前发展方向趋于强制性。实行强制的理由是因为相当大一部分人可能是短视的，如按自愿原则，他们不会为老年时期节约足够的钱，当他们年老时就会成为社会的负担。强制储蓄可对缴款人工作期间的消费行为进行必要的约束，留下足够余钱以备未来养老之用。将缴款与给付利益直接挂钩对缴款者来说是一种储蓄性的安全，可以打消其规避缴款义务的意愿，加上在管理中明确的个人账户管理，缴款者现实的缴款直接形成本人年老时期给付的养老金基础，对缴款者是一种内在的吸引力。作为基金方式进行管理意味着一种竞争性管理，缴款人缴纳的款项可以集中起来委托专业人员进行多样化的投资组合，如购买政府债券、公司债券、股票、不动产等，从而取得更高回报，增加缴款人给付期的给付利益。

第三支柱是个人自愿购买、商业性的养老保障，用以改善老年生活。非强制性、完全自愿的储蓄（或年金）特征。对于拥有较多资源和愿意多储蓄的人来说，可以为补充退休收入而增加日常储蓄，其目的是对养老保障水平的再提高，满足高收入人群的需求。一般情况下，政府很少对第三支柱的个人储蓄和年金进行税收优惠。

（二）养老保障三支柱体系的核心思想

世界银行提出养老保障三支柱体系的初衷，是因为西方发达国家由于人口老龄化以及20世纪70年代经济危机导致许多国家财政入不敷出、赤字严重的局面，为了解决这个困难只有减少政府在养老福利方面的支出，同时为了不降低退休人员的养老待遇，通过增加雇主与雇员责任的办法，从而提出了养老保障三支柱体系。在这个体系中，其核心理念就是平衡国家、雇主和个人三方面在养老保障方面的责任，尽可能三方合理承担，既不能像西方发达国家尤其是欧洲国家，政府财政承担过多责任，雇主和个人承担很少责任，甚至个人不承担责任，又不能如一些发展中国家，政府不承担任何责任，完全由雇主和个人承担。并且，在三支柱中，以个人账户为基础，与个人收入关联通过缴费积累方式发展的第二支柱的职业年金，为未来发展方向，使其成为养老保障制度中的核心地位。养老保障三支柱的核心思想体现出公平性、合理性和平衡性。

公平性表现在第一支柱的基本养老保障，每个纳税国民都能享受国家的责任，个人纳税了国家就有责任提供养老保障，对于少数低收入人群，政府要保障每个国民老年后的基本生活；合理性表现在第二支柱的职业年金，每个人退休后养老金与在职时的缴费多少相联系，多交多得，少缴少得，不缴不得。但为了保障每个人的老年生活，国家通过立法强制每个人必须缴费，通过强制要求使得每个人对自己也要负责。平衡性表现在国家、雇主和个人的缴费尽可能平衡，不要太过极端。国家财政负担太多必然影响其他方面的财政转移支出，影响经济发展动力，同时也会养一些不愿意工作的懒人。个人与雇主承担太多，会影响消费与企业发展动力，进而影响经济发展。具体三方各自承担的比例是多少，这与每个国家的发展水平、人口结构、政府财政实力和国民个人财富多少等因素有关系。

与公平性、合理性和平衡性相对应的是，不公平性、不合理性和不平衡性，具体表现是在两个方面：一是政府承担责任过多或完全承担，雇主、个人承担过少或不承担，导致财政赤字问题；二是政府承担过少或不承担，雇主和个人承担过多或完全承担的问题。前者的解决之道是降低政府责任，增加雇主和个人责任，具体办法就是强制性要求雇主和个人缴费，建立职业年金；后者的解决之道是国家应尽必要的责任，国家有义务保障每个国民的生存权不受影响，具体办法是政府应建立以保障税为基础的覆盖全体国民的基础养老保障制度。