并轨我国养老保障双轨制的基本框架构想

（一）并轨我国养老保障双轨制的基本原则

1.权利与义务结合原则

养老保障制度并轨，必须强调权利与义务相结合。我国《宪法》《劳动法》明确规定保障公民与劳动者的合法权益，养老权是每一个公民的合法权益之一。国家和政府保证维护国民的养老合法权益，但个人也应有自我保障意识。我国的养老双轨制中，由于公职人员不承担缴费义务所导致的权利与义务不对称，形成了公职人员对国家和单位的过分依赖，缺乏对个人的激励。因此并轨制度设计应要求个人能认真履行缴费义务，法律强制性要求公职人员必须参加社会养老保障制度，足额缴纳养老保障税与费用，履行义务，才能更好地享受应有的权利。

2.公平与效率平衡原则

公平与效率是对立的矛盾关系，任何一方的增加都会以另一方的损失为代价，也就是说追求公平就要损失效率，反之，要增加效率就会牺牲公平。养老保障是实现公平分配、稳定社会的一种主导机制。日本、欧洲福利国家在养老保障制度设计之初没有将效率因素考虑进去，导致养老保障支出不断增加，20世纪70年代以后陷入危机。庞大的养老保障支出日益成为政府财政的沉重负担，以致财政赤字迅猛增长。另外，社会成员过分依赖待遇优厚的养老保障水平，导致很多人自愿失业，从而影响经济的发展。新加坡、智利等国家实行完全积累的个人账户制度，积累基金能够促进经济发展，体现了效率，但却没有公平可言。

我国的养老保障双轨制既牺牲了效率又不公平。政府对公职人员的养老保障大包大揽，替代率又高，制度不合理，引起效率的降低和损失，同时，政府对企业雇员和农民的养老保障不承担任何责任，失去了应有的公平。因此，在养老保障制度并轨中，尽量做到公平和效率的平衡，不偏颇于一方，更不能是公平与效率都没有的畸形双轨制度。

3.体现公职人员职业特点原则

我国养老保障双轨制并轨的难题主要是对公职人员养老体制的改革。因此，并轨改革必须充分考虑公职人员的职业特点，并轨后养老保障体制一定要与公职人员职业特点相适应，这是改革成功的基本保证。国家与政府机关具有特定的职能，公职人员依法行使国家赋予的权力。公职人员实行统一的工资制度，费用纳入各级财政预算。所有这些特点也决定了并轨后的公职人员养老保障制度应体现出其特异的差异性。

首先，要保证公职人员养老待遇略高于社会平均水平。这是由公职人员职业特点决定的。国家行政管理活动要保持一定的连续性、较强的稳定性和较高的效率性，就务必要保持公职人员队伍的稳定性。为此，通过提供公职人员比其他社会成员更高的养老保障待遇来吸引和留住优秀人才，以便建立一支高素质且较为稳定的公职人员队伍。

其次，并轨后的公职人员养老制度应体现级别差异。目前，我国公职人员养老待遇行业差别非常大，如海关、工商、财政、税务等部门的养老待遇明显高于其他政府部门，导致不同部门之间公职人员心理的不平衡。因此，在并轨改革制度设计中可以逐步缩小行业差别，体现养老待遇的级别差异。扩大公职人员在职务、服务年限之间的级别差异，在相对公平的基础上促进机关工作效率，更好地发挥养老保障激励体制的利益驱动作用。

最后，并轨前后的衔接问题。公职人员养老保障在纳入统一的社会养老保障体制过程中，处理好新旧制度的衔接问题非常重要。一定要做好新、老人员的平稳过渡。可以采取“新人新制度、老人老制度的办法”来稳定公职人员队伍，避免队伍流失造成不稳定，进而影响政府机构的工作。并轨前参加工作但未达到退休条件的公职人员，可继续实现原退休养老保障制度，而并轨前参加工作且具备退休条件的，执行并轨后养老保障制度，可以考虑给予一定照顾或补贴。当然，参加工作的新人直接执行新制度。这样，可以合理确定国家、单位和公职人员个人的养老责任，兼顾长远利益和眼前利益，既有利于社会稳定和政府机关工作运转正常，又有利于促进统一社会保障制度的建立和经济的发展。

4.法律保障原则

养老保障既是一项社会保障制度，同时也是一项法律制度。建立健全养老保障法律制度是社会养老保障事业发展的重要目标和基本保证。立法先行是国际社会保障制度发展的一条基本经验。已经建立了比较完善的社会养老保障制度的世界各国，养老保障都由国家立法强制实行，政府依法实施养老保障的各个项目。加快养老保障法制化建设进程，是确保我国养老保障双轨制改革的规范化、统一化和可持续性的必经之路。

5.量力而行原则

并轨后养老保障水平应与我国经济发展水平相适应。如果养老保障的水平太高，超过了经济发展水平和财政负担能力，就会影响经济进一步的发展，也会造成因缺乏一定的养老物质保障而陷入困境。因此，并轨养老保障双轨制，养老保障水平不能过高，不能一味追求高福利。应汲取欧洲英国、瑞典等高福利国家中在金融危机下带来的财政赤字这个教训。其次，要做好调研工作，合理地设计制度，在制定养老保障筹资比例和待遇给付标准时，要根据实际情况，不能太高或太低，太高经济能力负担不起，太低引起公职人员不满，造成队伍流失，不稳定。另外，养老保障水平的增长速度不能快于经济发展速度。

（二）第一支柱基本养老保障制度的并轨

第一支柱体现再分配功能，是保障国民退休后的基本生活需要。目前我国公职人员不在第一支柱范围内，并轨后直接把公职人员纳入第一支柱体制即可，比较简单，问题的复杂性在于企业雇员的个人账户一直处于空账运行状态，个人账户没有实际资金。个人账户脱离第一支柱的“统筹与账户结合”模式后，谁来充实企业人员的空账户，充实多少等问题。

1.关于企业人员个人账户“空账”问题

“统筹与账户结合”模式是以现收现付制为基础，统筹部分实行现收现付，个人账户实行积累制，由企业和个人共同缴费构成资金来源，具有强制特征。根据法律规定，企业缴纳工资总额的20%，个人缴纳个人工资总额的8%，合计缴费比例28%。其中个人缴纳的8%和企业缴纳的3%，合计11%部分直接进入个人账户进行积累，其余17%的缴费进入政府管理的养老金统筹基金。该模式当初设计的初衷是进入个人账户的资金经长期积累作为个人财产权益归个人所有，并保证个人退休养老。进入政府统筹基金的17%用来支付现有企业退休人员的退休金。一方面，由于我国人口老龄化加快，企业退休人员增长速度很快；另一方面，加上我国长期实行计划生育政策，劳动力人口在减少，也就是说，统筹基金近些年来，已经是支不抵出，统筹基金在不断减少，怎么办？就拿个人账户积累的资金来支付现有的退休金，造成个人账户已经没有积累资金，名义上个人账户有资金在不断积累，实际上账户里没有任何资金，说白一点，就是个人账户的资金被政府挪用了。既然被挪用，就应该还回来，形成政府对企业缴费人员的负债。这就是我们经常说的个人“名义账户”或“空账户”问题。目前，我国的“统筹和账户结合”模式的统筹层次在地方政府，即挪用个人账户资金的当然也是地方政府，按道理并轨后这部分负债应该由各地政府还上，实际上各地政府没有积极性，也没有能力来还，据测算空账户的欠债在1万亿左右。根据设计构想，养老保障双轨制的并轨应由国家统一进行，为了保证并轨顺利，在地方政府没能力还上空账的情况下，自然就由中央政府来还。

假如中央政府愿意还债（有人叫做实个人账户，好听一些），接下来，是如何还的问题。显然，中央政府一次性拿出1万亿还上这笔债务不现实，唯一的办法就是慢慢还，分期还款。每年或每个月中央政府向债权人的个人账户还一些资金，具体数额要根据中央财政每年收支情况、预算和决算情况，以及企业退休人员的数量等因素而定，也可以考虑在资本市场减持一部分国有股份或资产，来充实个人账户的欠账，具体方案需要科学的测算才可确定。

2.并轨后待遇水平问题

基本养老保障的待遇标准，根据个人工作年限、缴费年限、职务与职称级别等因素综合考虑，设定最高限额与最低标准。还要考虑经济发展水平、政府财政实力、预算支出、物价水平等因素，每年政府进行相应调整。因此，它不是一个静态数字，而是动态指标。

为了保证基本养老金不因物价上涨而贬值，造成并轨后公职人员退休后的生活困难，务必要建立正常的基本养老金调整机制。目前，国外养老金调整机制主要有三种：一是将养老金与消费品价格指数或居民消费价格指数挂钩，按指数的上涨幅度进行调整；二是将养老金与工资指数挂钩，按工资指数上涨幅度进行调整；三是将前两种做法结合，即养老金与消费价格指数、工资指数同时挂钩。目前双轨制下企业退休人员是按职工平均工资增长幅度的一定比例增加养老金。为实行统一的基本养老保障，采用国外通行的第三种做法，即制定一个养老金与物价、当地社会平均工资水平挂钩的，随着国民经济的增长和在职职工工资的增长而同步增长的养老金正常调整机制。因为目前这种单纯依赖工资指数调整养老金有一些弊端。公职人员工资目前还没完全做到工资化、货币化，准确性很难把握，而物价指数一般定期公布，透明度高，将两者结合应该是较好的选择。

3.并轨后养老保障制度的管理问题

基本养老保障制度的管理主要包括政策的制定、项目的实施、基金的运营和监督。因此，相应的管理机构也应该由四部分组成：第一部分是决策机构。应由中央政府人力资源与社会保障部门负责有关政策方针的制定；第二部分是执行机构。应由各省、自治区、直辖市下设专门的养老保障管理机构，负责经办养老金的审核和转账等业务，养老金应该直接采用社会化发放体系，不再由原单位发放，应改为由社会服务机构发放，如银行、邮局和社区等机构来承担发放养老金等日常服务工作。同时，退休人员的管理也应逐步取消各机关单位的离退休经办部门，实行社会化统一管理。对于离退休人员的管理可以交由社会的非营利组织负责管理，社保机构授权。第三部分是基金的投资运营，由中央养老保障基金理事会，负责养老金的投资运营决策，投资具体操作可以委托市场化专业投资基金公司。第四部分是监督机构。由人大、审计和人力资源和社会保障机构，分别通过法律、财务和政策角度，对养老金的发放程序、资格审核、基金管理和投资等内容进行监督。

（三）第二支柱职业年金制度的并轨

1.第二支柱并轨的难题

养老制度的并轨第二步就是为公职人员建立职业年金，职业年金制度成功与否是并轨成功的关键一步。如果说第一支柱并轨的难题在于企业人员个人账户的空账问题，那么，第二支柱并轨的难度在于公职人员转轨过程中“中人”的处理问题。其实就是妥善解决新老制度衔接和待遇的平稳过渡问题，不能造成新的不稳定因素，并保证新老制度下退休公职人员的待遇基本平衡。所谓“老人”“中人”和“新人”是指在并轨过程中，为公职人员建立职业年金的时候，已经退休的人员叫“老人”，刚参加工作的叫“新人”，已经工作还没退休的叫“中人”。“新人”的并轨最简单，直接建立个人账户实行缴费确定型的积累制，如果“新人”平均按24岁参加工作的话，60岁退休时账户中资金至少积累了36年，再加上第一支柱国家提供的基本养老保障，其退休养老应该没什么问题。“老人”的问题相对也好处理，因为已经退休不再工作，就按现有的公职人员退休制度继续执行。其中最复杂的就是“中人”的过渡问题，“中人”又可分为参加工作时间短的比如10年内，参加工作比较长的如10年内临近退休的，目前40岁年龄参加工作近20年的，三种类型。对于“中人”的处理主要是建立职业年金制度之前的工作年限如何计算的问题。比如参加工作比较长的如10年内临近退休的人员，其个人账户积累时间最长也就10年，账户中积累的资金肯定不能满足养老需求，再说之前工作年限没有一定的补偿也不公平。所以，对“中人”工作年限的处理可以考虑折算一定的资金进入个人账户。折算时根据个人工作年限、工资水平、历史工资增长率和物价增长指数、缴费率、合适的积累收益率等因素，折算一定金额存入个人账户中。问题又来了，折算后的资金谁来出，也就是说又形成了公职人员的债权，债务人是谁的问题。对于公职人员来说，债务人毫无疑问是政府，因为按目前的制度公职人员的退休金是由政府负责，只不过通过改革把这部分的债务提前还了。这样一来，加上之前企业人员的“空账”债务，对目前的政府是个不小的压力，好在经过30年的经济发展，目前我国中央政府实力强大，正是改革养老保障制度的好时机，也是政府还账的好时机，如果财政有困难可以通过变卖和减持国有企业资产的形式来偿还这些债务。这是一次性还债的方法，当然还有一种方法是，当“中人”退休时，其工作年限政府采取分期还债的方式，即根据个人工作年限、工资水平、历史工资增长率和物价增长指数等因素折算一定的养老金，每年发放给个人补偿“中人”以弥补养老需求的不足。

作为养老保障体系的重要组成部分，公职人员的职业年金应该具有强制性，国家要通过立法强制，保证每个机关单位在参加基本养老保障的基础上，还要为所有公职人员缴纳一定比例的职业年金，同时公职人员个人也要交纳一定比例的费用。强制性的职业年金在建立、运作和管理过程中要明确政府的职责，在此问题上，公职人员职业年金应采用哪种年金模式是核心问题。职业年金制度主要有待遇确定型和缴费确定型两种模式。公职人员靠国家财政供养，但从长期看公职人员职业年金采取的模式不同，国家承担的责任和负担却不一样。如果实行待遇确定型职业年金，国家每年根据公职人员退休人数、退休前的工资水平和平均寿命来进行预算，由于老龄化问题，显然，这三个因素只会逐年增加国家财政负担，责任是无限的，这与我国养老保障制度并轨的总体思路相悖。因此，公职人员的职业年金应选择缴费确定型模式。财政每年负担一定的资金，按照固定的比例为公职人员供款，这样不仅便于预算安排，也体现了国家的有限责任。另外，单位与个人合理分担养老保障责任，符合我国社会养老保障体系改革的总体政策。

2.第二支柱并轨应注意的问题

首先，必须明确职业年金的定位。我国拥有一支庞大的公职人员队伍，并且他们的工资和福利待遇都很高，公职人员是个特殊群体，雇主就是政府，因此，建立职业年金的核心问题是如何通过合适制度体现公平与效率统一的原则，并能节约政府财政预算资金。

其次，明确公职人员职业年金的性质。协调好职业年金与基本养老保障的关系，即两者替代率的比率分配问题。根据养老保障制度的并轨目标，建立统一的全国养老保障体系。为了体现公平，作为第一支柱的基本养老保障的替代率要降低，应由目前的80%～100%水平下降到20%～30%，降下来的部分由充当第二支柱的职业年金补充，因此职业年金的替代率应在40%～50%范围，这样才能保证公职人员职业年金在整个社会养老体系中的重要地位和作用。

再次，要建立个人账户基金积累并加强基金的管理和运营使其保值增值。公职人员职业年金由单位和个人强制性缴费，所缴纳的费用按月计入年金个人账户，实行基金的完全积累，体现效率原则。各机关单位可成立职业年金经办机构，负责征缴、运营本单位的职业年金。职业年金可按国家规定委托有关金融中介机构和保险公司遵循安全性、流动性和赢利性的原则进行投资运营。要拓展公职人员职业年金基金的投资渠道，使其保值增值，以便更好地保障公务员退休后的生活。

最后，一定要通过立法加强公职人员职业年金的监管机制。公共管理理论认为，在公共管理中，立法先行是一项基本原则。我国公职人员建立职业年金也应借鉴西方国家在建立或修改自己的社会保障制度时遵循这一原则。职业年金按市场化运行，就必须要有一个有效的监管体系。职业年金基金的管理运营主体包括受托人、账户管理人、投资人和基金托管人4方面，他们彼此间应相互制衡。同时，政府还将对基金筹集、投资管理、待遇支付实行全程监管和主动监管，发挥监管职责并聘请专家进行管理服务机构的资格评审。

（四）养老保障制度并轨的配套制度改革

1.法律体系的建立

养老保障既是一项社会制度，同时也是一项法律制度。衡量一个国家社会养老保障是否完善的重要标志就是看这个国家是否有健全的养老保障法律体系。根据西方国家公职人员养老保障发展历程的比较给我们的启示是，立法先行。这个原则已是世界各国社会保障制度的主要经验之一，目前也已经成为趋势。在西方发达国家，社会保障任何一项制度的建立和改革，都以相关法律的制定和修正为前提。养老保障法律都非常明确规定了养老保障监督机制和管理机构、资金来源、筹集方法、基金管理和法律责任、适用范围、授权资格和条件、发放标准及补偿办法等涉及养老保障制度的每个环节和每个方面，并且都是由公民选举产生的作为民意代表的立法机构来制定执行的，这些法律的制定为养老保障制度的运行提供了良好的法律环境。加快了公职人员养老保障法制化建设进程，是解决我国目前公职人员养老保障制度运行的基本手段。随着我国社会不断变化和发展，当今公职人员养老保障不适合经济社会发展需要的同时，具有同步性的立法工作也大大滞后。

2.税收制度改革

社会保障费是国家为实施社会保障政策，由社会保障管理机构负责向企业和个人按规定收取的用于职工养老、医疗、失业、工伤和生育的社会保障费用。目前，我国的社会保障费大都由各地的社会保障机构自行制定具体筹资方法和比例，这就造成社会保障资金的筹集不但相对缺乏法律依据，而且制度分割，既不规范也不统一。在养老保障制度并轨改革的税收方面，本书认为可以用征收社会保障税的模式作为基金筹资办法，是克服现行筹资方法弊端、实现社会保障刚性原则的重要举措和更佳选择。社会保障税是由税务部门对所有纳税人征收的用于社会保障支出，并纳入国家财政预算管理的社会保障基金。开征社会保障税是国家筹集社会保障基金和调整收入分配的最有效形式，有利于社会保障基金的统一管理，有利于充分体现国民同等待遇，这不仅增强了雇主和职工对社会的责任感，同时还有利于机关事业单位工资制度的改革。