政府主导，拆旧建新

在前面城市改造的定义和局部性的特点，以及前提条件有关“城市管理者的政绩追求”论述中，均可以得出“政府主导，拆旧建新”是我国现阶段城市改造的最基本特征。这里，我们再从“法定权限”来进一步阐释“政府主导”的不可置疑性。

(一)城市公共资源的占有权

特别是城市土地的所有权归国家，这是法律规定的，各级城市政府代表国家行使土地储备、划转、出让等处置权力，就是说，城市改造所涉及的土地首先要由政府储备起来，然后推向市场进行公开招拍挂出让使用权，即政府控制着土地交易的一级市场。

(二)城市国有资产的处置权

前面我们已讲到，我国的绝大多数城市是在较低生产力水平下逐渐形成的，特别是经历了新中国成立以后的计划经济时期，城市资产大都确权为国有，即使是改革开放年代进行了部分国有资产的转让，形成了产权多元化，但国家依然保留着相当比例的产权份额(股份)，包括改制以后的国有企业，即国有工商业企业的控股权或参股权。就不用说教育、医疗、文化等公益性设施资产，还有城市基础设施资产等，都应归国家所有，只有政府可以代表国家行使处置权。这样，城市老城区改造所触及的不动产拆旧建新，除了居民所有的棚户区属于私人处置使用权外，其余大部分为政府有处置权的国有资产。

(三)城市规划的管理权

城市规划是城市建设和改造的刚性依据，城市规划由政府牵头组织专业机构负责编制，然后再履行一定的法定程序，最终成为城市建设和改造的规划依据，在日常的规划管理上则由政府的职能部门负责对具体改造项目是否符合规划标准进行审核或审批。就是说，具体的城市改造项目是否可行，是否符合城市整体规划的要求，主要是由政府来确定的。

(四)城市社会管理的主导权

政府对城市社会的管理权是法律授予的，包括城市公共秩序、城市道路交通、城市其他基础设施资源的调配、城市环境的监管，以及城市社会的安全稳定等，都是由城市政府来依法维护管理的，起码是起主导作用，尤其当城市改造触及各方面利益而发生纠纷时，要由政府出面牵头解决。

(五)城市财政收入的支配权

在城市改造中有三大任务:一是政府承担的拆迁安置，二是政府出资进行基础设施配套建设，三是开发商进行商住项目的建设。这里，我们暂且不管钱最终是从哪里出的，就前两项任务来说，都是由政府财政先期出资的，是从政府财政预算内或预算外的收入中支出的，这一点毋庸置疑。由此，我们就不难看出城市改造由政府主导是顺理成章的事情了。

再看看“拆旧建新”的必然性和必要性。在前面梳理我国城市兴起诱因和发展到现在所形成的城市形态过程中，曾反复强调，由于我国是一个有着几千年历史的文明古国，在城市发展历史的长河中，绝大多数城市是在历次国家行政管理体系的构建中，在较低生产力水平下兴起，又在新中国成立以后特别是改革开放以来的现代工业化进程中发展起来的。这样就导致了20世纪80年代改革开放以前形成的老城区和改革开放以后兴起的新城区有着明显区别，一个是遗留着较低生产力水平下城市痕迹的老城区，即城中村、棚户区随处可见，城市产业结构调整和升级留下的破旧厂区、公共建筑，以及退出历史舞台的其他军事设施等;一个是散发着现代气息的新城区，即立体式的道路交通、完善的基础设施配套、清洁绿化的城市环境、高楼耸立的城市空间形态，它们之间形成了鲜明的对照和差距。像北京这样的古老城市，其老城区大片的胡同里，居民到冬天依然是家家生炉子取暖、户户用液化气罐做饭，城市的基础设施配套可见一斑;像青岛属于德国占领时期兴起的城市，部分原有德式建筑多已年久失修成危房，并且小楼里的居民也是家家生炉子取暖、户户烧煤气罐做饭;就是新中国成立以后到20世纪80年代改革开放以前30年间兴起的城市，也是在较低生产力水平下逐渐发展起来的，这期间新建的城市缺乏规划指导，城市建设起点低，基础设施配套也不到位，建筑质量低劣，城中村、棚户区现象依然较重。因此，城市改造首先面临的是改造这些破旧不堪的城市空间实体，与现代化的城市品质、功能相适应、相协调，实现均衡发展。就是说，在保住历史文脉的前提下，能拆则拆，腾出空间进行基础设施完善配套，建设特色商住小区、传统文化与现代元素相融合的城市区域，最大化的集约利用城市资源和城市空间，并与新城区接轨形成城市整体品质的提升。

我们说的“拆旧”就是城市改造“破旧”的过程，主要是指拆掉那些老工业厂区、棚户区、已失去功能作用且年久失修成为危房的公共建筑等;“建新”就是城市改造“立新”的过程，分为由政府承担的道路、水电气暖、绿化等基础设施建设，由开发商承担的商住项目等。