城市主体功能构建的基本含义

认识和理解城市主体功能的基本含义，其主要目的就是为了充分利用资源优势，按照规划定位，更好的构建城市主体功能，不断提升城市的核心竞争力，持续增强和巩固其所在区域的中心(产业)地位，保持城市可持续发展的强劲动力，并在这一过程中使房地产能够做到积极参与和有所作为。从本章所讨论的范畴来考量，可以分下面几个层次来认识和解读它的基本含义。

(一)从本质内容来讲，城市主体功能的构建，是城市充分利用资源区位优势条件，并不断将其转化为经济社会优势条件的过程，是城市产业结构不断优化升级和主导产业的龙头地位逐渐形成的过程

这反映了一个城市发展的客观的、自然的过程，是一个城市在不断完善和发展中所追求的目标，即城市发展不但要满足自身需求，还要确立在一定区域范围内的中心地位。可以分为三个层面来进一步理解。

1.城市主体功能的构建，是城市充分利用资源区位优势条件，并不断将其转化为经济社会优势条件的过程

这是城市在发展过程中始终思考和作为的一件大事，是客观上存在的，起初并非是有目的地在构建什么主体功能，而是发展所必须走的道路，是城市由低级到高级发展的必然选择。我们知道，一个城市的选址首先要考虑的是水利条件、交通条件、区位等自然条件，能够基本满足人的生存需要和必要的人流物流，确保城市的正常运行。因此，历史上依路、依水，或者依山傍海而建的城市比比皆是，使城市一开始便具备了资源集聚和输出的有机生命体形态，即具有区位资源优势;随着时间的推移和产业发展，城市的集聚和输出效应逐渐被放大，这个生命体越加表现出旺盛的活力，即由资源优势转化为经济优势;为持续满足生产和生活的需要，就要不断增强城市基础设施的承载力，如修道路、扩水源、建码头、建车站等，以确保人流物流能够不断地满足城市的整体发展需要，即由经济优势再转化为社会条件优势。久而久之，发达的城市基础设施就成为拉动城市产业发展的一大优势资源，进而形成基础设施拉动产业发展，产业发展助推基础设施建设的良性循环，使得城市像“摊大饼”似的扩张发展。在这一过程中，区位资源条件优势，不断地转化为经济社会优势条件，城市经济由此发展壮大，与之相应的社会文化、教育、医疗、科技等事业也在发展中不断走向进步，进而逐渐地显现出主体功能的优势和作用。比如，显现出区域交通枢纽、物流集散地的功能优势地位等。

2.城市主体功能构建，是城市产业结构不断优化升级和主导产业的龙头地位逐渐确立的过程

我们知道，城市主体功能的构建，是以资源条件为支撑，以产业发展为核心内容，以特定的城市空间实体形态为标志的，是城市遵循客观规律发展的过程。“以产业发展为核心内容”，实际上，是重点强调了城市主体功能所应该具有的“经济属性”的一面，即在自然的、社会的属性都基本具备的前提下，产业结构的不断优化升级和主导产业的龙头地位逐渐确立，才是主体功能构建的重要条件。这里，强调了产业在主体功能构建中的推动作用、支撑作用，同时也强调了产业在主体功能作用中通过产业链条上下游的连接和分工协作，而实际产生的辐射作用、带动作用。比如，上海的国际金融中心地位，就是国际金融产业高度集聚和发展而不断推动其规模膨胀、综合能力增强的产物，是金融产业作为主导产业并确立龙头地位的结果，一些金融机构以上海作为区域总部而布局全国各地设立分支机构，为所辐射区域内的实体经济提供优良的金融服务，带动了区域内的经济发展。像山东的寿光市，最初的蔬菜交易中心是以粗放型的反季节(大棚)蔬菜种植和交易起步的，发展到一定的程度后开始转型升级，当前是以蔬菜培育、技术转让、蔬菜品类博览、知识普及等为核心内容的区域中心市场，走向了产业链的高端，辐射带动区域内蔬菜种植、交易，中心地位得到了更进一步的巩固，主体功能运行的生命周期也得到了持续的延续。

3.城市主体功能的构建，既是一个渐进的、渐变的过程，同时又是有生命周期的，即由起步—快速构建—成熟等构成的生命周期

对于其“渐进的、渐变的”过程比较好理解，即主体功能构建从起步到快速，再到成熟，是一个资源从集聚到优化的由小到大、由弱到强、由低级到高级、由一般性到排他性的渐进、渐变的过程。当这个集聚和优化的过程达到一定的程度时会产生一个引爆点，并通过有关“大数据”反映出来。那么，这个“引爆点”的产生就标志着快速构建期即将终结，成熟期即将到来。

有关生命周期问题，我们在“特点”一节中谈到过，这里讲的这个生命周期指的是构建过程的时间长短，至于构建一个城市特定的主体功能，使其由起步达到成熟期的时间需要多长，只能是一个大体的预测，由多方面因素决定，没有什么规律可循。实际上也没有必要那么准确地把握时间，只知道它的生命周期是有限的即可，并且在这有限的时间里计划出分阶段的实施目标和重大的战略决策。这就是对生命周期认识预测和把握的实际意义。比如，一个城市确定了“区域性金融中心”的主体功能地位，根据同类城市的历史资料预测，从规划起步到快速构建阶段，大约需要10年的时间，达到成熟期还需要10～15年的时间，那么，这个城市的管理者、参与者就会根据测算大体上做出分阶段的实施工作安排，或者在不同的阶段做出不同的人财物的安排，如果时间超出了或提前了，或遇到了形势变化，再作出适当的调整即可，这样就能够大体上做到自始至终按计划、有序推进。

(二)从表现形式来讲，城市主体功能构建就是构成城市空间物质实体形态的基础设施、建筑物及其配套设施(景观)不断随之演变的过程，新的城市主体功能的构建还铸就了与之相应的特色城市街区形态

这是指城市主体功能的构建，应该是人们能够用肉眼看得见的过程和结果，是显性的，是由硬环境和软环境共同构成的，并且是以硬环境的演变过程和相应结果为主要标志的。这一点也很重要，它首先说明了城市主体功能的构建和存在是看得见摸得着的过程和结果，不是虚拟的;其次明确了这一阶段的主要任务和目标，以及硬软环境交替推进、互促共进、由低级到高级的建设逻辑和次序。我们从以下几个层面来进一步认识和解读。

1.对城市主体功能构建起到空间实体支撑作用的城市基础设施的演变过程

说它是一个演变过程，就证明在真正的主体功能形成之前城市就有一定的基础设施支撑能力，无非是确定要构建城市的主体功能地位后，需要实现这些基础设施由小到大、由弱到强、由低级到高级的提升演变，以实现其具有支撑主体功能运行的基础作用。很显然，城市基础设施对城市的发展是起着基础支撑作用的，无非是所支撑的城市体量日益增大，需要基础设施随之改善提升，并且作为一种社会资源优势，与城市自然的、经济的资源优势共同构筑成排他性特点明显的城市主体功能。这里，我们将城市基础设施在投入使用后所形成的条件优势，称为社会资源优势，即基础设施在使用中变成了社会资源属性。那么，我们同时将城市基础设施在改造建设过程中(生产环节)所形成的投资、技术、产能等的产业优势，称为经济资源优势，即基础设施产品又带有经济属性，或者说，从城市基础设施的构建到投入使用，是一个由经济资源优势转变为社会资源优势的过程。就说道路交通、车站码头、航空运输等城市最起码的基础设施构建问题，总是随着城市主体功能地位的不断提升，而通过改造升级和新建扩容来实现其基础性的支撑作用。像青岛火车站北移、新机场在胶东选址建设、港口码头西迁至西海岸等，都是在原有火车站、机场、码头改造升级后，还难以满足城市发展需求的情况下而决定新建扩容的。同时，这些基础设施的投入运行代表着青岛城市集聚能力、辐射能力的增强，反映着青岛作为区域“航运中心”地位的提升，作为区域性“财富管理中心”地位形成的交通基础设施条件已具备。

2.对城市主体功能构建起到空间物质载体作用的城市建筑物及配套设施的演变过程

同理，这个演变也是由小到大、由弱到强、由低级到高级的提升演变，以实现其具有承载主体功能运行的空间物质载体作用。实际上，城市的建筑物及其配套设施，从开发建设环节(生产环节)来讲它属于房地产产品，是房地产行业通过投资、设计、建造所形成的具有经济价值属性的产品，当它被购买、租赁并投入使用后就具备了居住、承载产业发展等社会资源属性的载体作用。如果我们说“产业是主体功能构建的核心内容”，那么，承载产业发展的建筑物及其配套设施就天经地义地成为主体功能构建的空间物质载体。因此，它必然要随产业的发展而不断通过改造提升和新建扩容来满足需求，应该说与前面讲的基础设施的演变是一个道理，只是功能作用不同罢了。当青岛市被国务院确定为“财富管理金融综合改革试验区”时，为了打造区域性“财富管理中心”功能地位，划定的“试验区”所在地崂山金家岭，在很短的时间内便建起数栋大型智能化商务写字楼，还有与之配套的、适合于白领阶层居住的商住楼盘、大型休闲广场等，非常醒目的矗立在“试验区”的中央位置，为财富管理产业龙头地位的打造和留住人才提供载体作用，构成了主体功能所应具备的社会资源条件。比如，2015年7月规划出炉的青岛“环球金融中心”项目，位于金家岭金融聚集区的启动区(核心功能区)，总规划建筑面积30.7平方米，3栋办公楼宇，高度达180米，建成后将成为崂山区金家岭金融新区的地标级商务综合楼。

3.城市主体功能的构建铸就了与之相应的特色城市街区形态

这是在构建过程中所形成的硬环境条件，是城市主体功能区块由各功能板块构成的空间物质形态结果。这也是前面提到的城市基础设施、建筑物演变或新建的结果。这个结果的具体落地形成了具有特定功能的板块区域，从城市空间物质形态的角度来说，就形成了相应的城市特色街区形态。这个街区形态是主体功能构建所集聚的经济社会资源的重要标志，可以说，有着什么样的标志性街区形态，就有什么样的主体功能特性与之相对应，它们是形式与内容的关系，是外壳与内核的关系。比如，美国的华尔街高楼密集林立，外观形态和构筑物彰显着金融资源的雄厚，并且给人以不可置疑的安全感，使人身临其境便会产生一种敬畏感、信任感，世界上许多重大的金融投融资活动就是在这里开展并取得成功的。又如，武汉万达“中央文化区”，就是由万达武汉汉秀剧场及万达电影乐园，和商业步行街+万达广场+酒店群+写字楼+住宅项目等组成的，是一个典型的特色城市街区形态。

(三)从实施层面来讲，城市主体功能的构建是国家或地方在区域经济社会发展总体布局中，赋予城市特定职能的履行过程，是通过不同层次的规划来确定的，并由不同层次的行政主体力量主导，以产业发展为第一推动力的发展过程

这是城市主体功能构建的核心含义，它回答了3个带有根本性的问题:一是城市主体功能构建是以人的欲望，或人的主观能动性为原动力的;二是城市主体功能构建是由行政力量主导、产业发展为第一推动力的;三是不同层次的规划只能用来确定和定义城市主体功能，真正使其具备主体功能地位和作用的，要看实施过程中行政主体的主导能力，以及产业发展的推动能力。这里，我们可以分为4个层次的实施主体来阐释，并按照行政层级关系次序安排。

1.提升至国家发展战略层面来规划确定的城市主体功能，国家会按照规划方案要求，安排实施有利于主体功能形成并发挥作用的跨行政区域的重点基础设施项目投资和必要的政策支持

这是我国行政职权划分的结果，也是财权与事权相适应的体制要求，即由国家规划确定的特定的功能板块就要由国家站在全局的层面负责主导实施，跨行政区域投资建设高速公路、高铁等重要的交通设施，还有类似南水北调供水工程，以及电力、天然气等的配套设施投资建设，确保确定的主体功能能在更大的范围内发挥作用，辐射带动更大区域内的经济发展。同时，按照沿途谁受益谁出资的原则，涉及省内、市内行政区域范围的基础设施配套工程则由地方出资对接并配套建设，这也是国家近年来重点基础设施工程项目安排投资建设的主要思路和目标。比如，国家确定上海为国际金融中心、航运中心后，随之而来的就是京沪高速公路、高速铁路的投资建设和开通，以交通设施的最大覆盖面来支持这一中心地位的实现。

国家给予的有关政策支持就会涉及面更广，有管理权限的下放政策，土地优先使用、投融资倾斜、税收优惠等政策，给予城市主体功能构建提供“松绑”的、优惠的政策环境，帮助其尽快得到培育和走向成熟，发挥区域内的龙头带动作用和中心地位。同时，省级政府、市级政府都要给予相应的、具体的、真正能落实到主体功能构建层面上的配套政策支持。比如，2014年6月3日，国务院批复设立“青岛西海岸新区”，确定了蓝色海洋经济区的主体功能地位，接着赋予西海岸新区副省级管理权限等。同年10月，山东省委、省政府出台的“支持发展的意见”给出了5个方面20条支持意见，之前于9月份青岛市委、市政府已出台具体的“推进意见”给出了6个方面32条支持意见等。

2.纳入省级发展战略层面来规划确定的城市主体功能，省级政府会按照规划方案要求，安排实施有利于主体功能形成并发挥作用的省域内重点基础设施项目投资和必要的政策支持

道理同上，即由省级政府规划确定的特定的功能板块要由省级政府站在全省的层面负责主导实施，围绕发挥中心城市的辐射带动作用，配套交通基础设施，打造“1小时经济圈”。比如，青岛市被省级规划定位为“半岛都市群中心城市”地位以来，规划实施了青龙高速公路、青烟城际高速铁路、济青高速公路拓宽工程，2015年5月18日投资500多亿元的济青高速铁路建设方案，又获得了国家发改委的批准，计划2019年底建成通车等。这些重要的交通基础设施对构建青岛市与周边地区城市的“1小时经济圈”，带动区域经济发展，将会起到重要的推动作用。

3.城市自身规划定位确定，并按照规划有计划的具体实施、履职的过程

前面我们提到过:“城市主体功能构建，是国家或区域经济社会发展战略布局的需要，是形成国家和区域‘龙头带动、资源共享、分工协作、均衡发展、持续发展’格局的战略抉择，它是一个城市在自身发展到一定程度的基础上调整转型、升级发展的过程，也是国家和地方总体经济发展布局所赋予这个城市政府的职能的履行。”这是站在国家层面上对城市主体功能定位的考量，对于一个城市来讲，构建城市的主体功能最能体现“人的欲望，或人的主观能动性为原动力”，它是最核心的主导力量。可以分以下几个层次来看。

(1)城市根据自身所处的发展阶段，立足资源优势，面向更大范围，从有利于“集聚”资源的角度，高层次规划提出特定的城市主体功能的愿景，并付诸实施。这是城市政府从有利于城市自身在更大的范围集聚经济社会资源，顺应经济社会转型升级发展的需求，而作出的重大发展战略决策，并倾注主要力量予以付诸实施。像青岛的“红岛经济新区”、“蓝色硅谷”核心区域等，就是近年来青岛市审时度势结合自身优势，打造的高新技术产业、新兴战略性产业发展的平台，通过基础设施配套建设后，高层次的研发机构、著名大学、高新技术企业、人才创业基地、产业孵化基地等纷纷落户区内，构建的以“高新技术产业集聚区”为核心内容的城市主体功能区，已经步入良性发展的起步阶段。预计当其发展到一定的程度就会纳入国家发展战略，随之将会进入主体功能的快速构建阶段，直至走向成熟期。

(2)城市规划提出的特定的城市主体功能的愿景，经过一定的付诸实施过程后被列入国家规划布局，进而上升至国家战略。比如，2015年5月1日《青岛日报》刊登了一则消息:青岛港入列全国沿海邮轮港口布局规划，称:“交通运输部日前发布《全国沿海邮轮港口布局规划方案》，方案提出，2030年前，全国沿海形成以2～3个邮轮母港为引领、始发港为主体、访问港为补充的港口布局，青岛港、上海港、天津港等共12个港口被列为始发港。”同时指出:“始发港除具备邮轮停泊、旅客和船员上下船等基本功能外，还应具备邮轮补给、垃圾污水处理、旅客通关、行李托送、旅游服务、船员服务等功能。”这是青岛自2010年规划建设“国际邮轮母港”以来，正式得到国家认可并上升至国家发展战略。

(3)由城市先行申报经国家发展战略布局规划确定，并指导城市规划进一步细化确定，以城市为主体予以付诸实施。这是国家或区域经济社会发展战略布局的需要，同时也是国家根据城市资源优势、发展潜力和城市潜在的区域中心地位，站在更高的层次，面向更远的未来考量的，其目的是使这个城市在辐射的区域范围内能够发挥最大的“外溢”效应，形成一定的区域内“龙头带动、资源共享、分工协作、均衡发展”的战略格局。比如，2014年2月28日，国务院正式批复海南设立博鳌乐成国际医疗旅游先行区。这是我国第一家以国际医疗旅游服务、低碳生态特区和国际组织聚集地为主要内容的国家级开发园区(排他性)。先行区位于琼海市嘉积镇城区与博鳌亚洲论坛核心区之间的万泉河两岸。区域规划总用地面积20.14平方千米，其中建设用地面积9.96平方千米，规划总人口6.29万。其功能定位是:依托当地生态资源，试点发展医疗、养生、科研等国际医疗旅游相关产业，创建低碳低排放生态环境典范，丰富相关领域国内外合作交流平台。

当然，上述三种情况没有严格的区分界限，城市管理者的主观愿望大都是站在更高的层次上来思考、来构想、来规划的，思路都是一样的:自身先干起来，然后再争取国家支持，将其纳入国家发展战略层面，享有更高、更多的管理主导权，享有更多的政策支持，形成排他性明显的核心竞争力，实现最大的集聚效应。无非是城市自身确定的主体功能不可能全部上升至国家发展战略层面，实际操作中存在许多由城市根据自身发展需求而确定的主体功能区块建设问题。但是，不管是哪个层次确定的，最终的行政主导力量都是由城市政府来承担的，国家和省给予的是宏观的、外部环境的有力支持。

4.城市主体功能的构建由规划来确定、由行政来主导，最终要依靠产业的持续发展来推动

就是说，城市主体功能的构建其产业是核心内容，产业发展是第一推动力，企业则是最重要、最持久的实施主体。城市基础设施由政府投资配套建设，城市主体功能板块内的空间物质形态和产业发展则由不同类型的企业组织按照市场规则投资建设，这是当前我们国家普遍适用的“分工负责制”。实际上就是“政府搭台，企业唱戏”的模式，即城市政府搭建一个构建主体功能的平台，一般是以具有一定界限的、功能区块分明的“园区”的形式出现，企业根据要求和自身需求入驻发展，逐步形成“自然、社会、经济”三大资源属性相统一的城市主体功能特点突出的园区形态。这里，企业在决定入驻功能园区发展时，也非常注重功能园区是国家、省级规划确定的，还是市级层面规划确定的，这关系到企业发展能否获得最大的利益优惠，以及企业区域性总部的选择。比如，上海作为国家确定的国际金融中心、国际航运中心主体功能地位，国家赋予了相应的管理权限和优惠政策，国际金融机构、大型航运机构入驻中国，必然将上海作为区域总部的首选，以便连接周边国家和地区、辐射中国区域各城市。同样，国内相关企业要想快速走向国际市场，并与国际大企业对接，也要入驻这些核心功能区，这样就不断地增强这些功能区的集聚能力和外溢效应，由产业推动的城市主体功能的构建就会快速走向成熟。

我们在讨论城市主体功能构建的基本含义时，始终强调的是“过程”，即“转化过程、升级过程、演变过程、履职过程”等，并且是有“生命周期”的，同时明确了实施主体及其作用。认识到这一点非常重要，它是城市主体功能构建这一概念的突出特点，是认识和把握城市主体功能构建本质内容的核心命题。