长三角地区城镇化建设的基本经验

苏浙沪三地推进城镇化具体模式各具特色，其他省区市无法复制。但两省一市城镇化水平居于全国前列，推进城镇化过程中的探索性强，在战略设计和政策创新中先行先试的特征比较鲜明，城镇化建设基本经验的示范作用十分突出，对于其他地区城镇化的政策设计也具有重要的启发价值。

1.政府主导，规划先行

三地实施城镇化战略的历史起点各异。其中上海最早，始于20世纪50年代，苏、浙两省始于20世纪末和21世纪初。但共同的特点都是在工业化达到一定水平后，由政府制定全域城镇化发展战略和规划，并由政府主导规划的实施。值得总结的是，三地城镇化发展战略和规划，在制定和实施的过程中，都有社会各界的参与，特别是三地有关专家的研究成果，对制定和完善规划起到了有力的智力支撑作用。三地在不同时期对城镇化发展战略和规划的调整，都具有很强的连续性，在宏观决策上没有出现大的波动和失误。通过政府主导，有效调动了多方面的资源，集中了资本、人力和物力，加快了城镇化进程，实现了工业化与城镇化良性互动。

2.统筹推进，协调发展

三地推进城镇化的具体方式各异，其中上海推进的方式更为特殊一些。但共同点是三地均坚持统筹推进，协调发展。在推进城镇化的过程中，注重城乡基础设施建设、产业布局、公共服务一体化水平的提高。苏、浙两省还注重从本省实际出发，根据不同区域工业化进程，确立并实施大、中、小城市和城镇合理布局，城市与农村协调发展。坚持城镇化率的提高与产业发展相互促进，城市规模扩大与城市功能增强协调并进，中心城市和周边城镇的发展与产业升级和产业转移相衔接，城镇化进程与配套改革相呼应等等，有力保障了城镇化的健康发展。

3.因地制宜，突出特色

三地推进城镇化具体方式和模式上的差异，来自于各自实际不同。即使在本省、市行政区域内也没有一刀切，而是实施差异化发展战略，根据不同地区工业化水平、资源特征、环境承载能力等，采取不同的方式推进城镇化。上海对中心城区和城郊新城明确不同的功能定位，不同新城的功能定位特别是产业发展和承接中心城区产业转移的定位各不相同。城郊新市镇建设，也根据基础不同，实行差别化的推进方式。苏、浙两省则在大、中、小城市和中心镇建设，本省行政区域内不同地区城镇化建设方面，依据不同的功能定位、产业发展、主导特色、发展模式和实现方式，采取不同的方式推进城镇化。

4.产城融合，持续发展

三地在推进城镇化进程中，普遍重视产城融合，将其视为城镇化建设持续健康发展，避免一些发展中国家过度城市化，导致城市二元结构问题的关键。上海在城镇化的各个阶段，都与产业结构调整紧密衔接，与产业结构的空间布局相统一，注重加强产业区之间基础设施共建、共享和整合，促进区域之间功能的联动，坚持服务经济主导和多样化发展，把新城、小城镇等产业发展纳人全市产业布局统筹考虑。江苏坚持把基本服务和配套服务建设与培育特色产业相结合，壮大中心城市和重点中心镇集聚产业、扩大就业能力，推动形成以就业为导向的大、中、小城市协调发展的新格局。浙江把加快推进产业结构调整、产业集聚发展和提升块状特色经济作为城镇化战略的重要组成部分，增强城市的承载能力，实现工业化和城镇化同步发展。

5.城乡一体，以城带乡

三地在推进城镇化进程中，高度重视城乡一体化发展，发挥城市对农村的带动作用，缩小城乡差距，探索破解城乡两元结构的出路。上海城市化率已经达到发达国家水平，农村发展的任务主要是推进农业现代化。苏、浙两省均将城乡一体化作为推进城镇化战略的重要组成部分，将减少农村人口与提高农村经济发展水平和农民收人结合起来，缩小城乡差距。江苏建立了以统筹城乡空间布局、产业发展、基础设施建设和生态环境保护为主要内容的城乡一体化工作机制，在全省范围内形成了从区域到城市、从城镇到农村、从总体到专项的层次分明、相互衔接、完善配套的城乡规划体系，构建城乡统筹的教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、养老服务体系，形成覆盖城乡、可持续发展的基本公共服务体系，有力促进了社会公平。浙江则把深化户籍制度、社会保障制度、住房保障制度、行政管理体制、城乡综合配套、农村综合改革，作为城镇化的基本环节，形成了城乡发展良性互动的局面。从三地的实践来看，城镇化水平越高的地区，城乡差距越小，城乡两元结构的矛盾解决得也越好。

6.抓大促小，打造集群

三地城镇化的一个共同特点，就是没有受制于“严格控制大城市规模”，“积极发展小城镇”的约束，均把加快推进特大城市和大城市建设作为优先发展战略，发挥大城市在集聚产业和吸纳人口中的作用。上海作为大都市自不待言，苏、浙两省均在发展特大城市和大城市中受益良多。特别是江苏，11年间特大城市和大城市各增加4个，两者合计吸纳新增城市人口1279.5万人，占全省新增城市人口的71%。浙江则着力推进以特大城市和大城市为中心，培育带动周边城市群的战略，专门编制城市群发展规划，推动形成环杭州湾、温台、浙中三大城市群，形成浙江城镇化建设的鲜明特色。

7.集约发展，共建共享

三地无论在城镇化建设的起步阶段，还是在推进过程中，都高度重视建设模式的集约化。上海在开拓新的城市发展中，注重前瞻性，坚持高效、集约和可持续发展，着力提高土地的利用效率，注重采用新技术建设基础设施。江苏坚持效益优先，注重规模、功能、质量的统一，着力提高城镇发展的集约化程度和效益水平。以提高资源利用效率、促进节能减排、形成低碳生态的城乡规划，推动城乡建设发展方式的创新。在全国率先开展区域性基础设施的规划和建设，相继完成苏锡常都市圈供水、绿地、轨道交通规划，实现基础设施共建共享。浙江注重将生产要素向城市和城镇集中，使占全省陆地面积2.55%的城镇，承载了全省GDP总量的79%。注重推进区域性基础设施和公共服务网络化建设，提高基础设施共建共享水平。

8.改革支撑，激发活力

三地均把推进城镇化的过程视作改革的过程，在各领域的改革上进行了不懈的探索。三地围绕推进城镇化的改革，主要集中在城市管理体制、户籍制度、土地制度、社会保障制度和公共服务设施均等化等方面。上海着重在城市管理体制和区县城乡建设用地增减挂钩、农村宅基地置换、农村集体建设用地流转等土地制度改革方面进行了积极探索。江苏则结合本省实际，在投融资体制、市政公用行业、土地使用制度、户籍管理制度改革和行政区划调整等方面进行了积极的探索。浙江全面推行了居住证制度，取消县（市）以及以下户口迁移限制，在推进社会保障和住房保障制度改革，扩大小城市和中心镇管理权限，特别是在农村土地制度和金融制度改革方面，进行了多种形式的探索，取得了各具特色的经验。正是通过积极推进改革，才保证了城镇化进程的不断加快和健康发展。

苏浙沪三地在推进城镇化进程中取得了显著的成绩，创造了丰富的经验，但同时也存在着一些问题。一是大城市病问题比较突出。三地特大城市和大城市都不同程度地存在着交通拥堵、空气质量下降、防灾抗灾能力减弱等问题。二是半城市化问题比较突出。三地半城市化问题都比较突出。主要是没有解决进城农民特别是异地进城农民市民化的问题。虽然按在城市居住和置业超过6个月，即按城镇人口来统计，但来自农村的人员还是农民身份，不能均等享受城市社会保障和公共服务。三是体制障碍问题比较突出。三地在破除阻碍城镇化体制机制方面虽然都进行了积极的探索，也有很多建树，但从整体上看，土地制度、户籍制度改革还难以到位，城镇管理体制特别是扩大小城市和中心镇管理权限以及应与之配套的金融、财税体制等制约还不同程度地存在。