现代国家建构与乡村自生秩序的碰撞

从古至今，中国乡村社会的治理格局大致经历了由“皇权止于县政”向“政权下乡”、人民公社、“乡政村治”转变的过程，在此过程中，国家政权试图通过各种路径不断强化其向乡村社会的渗透，增强国家对乡村社会的控制和动员能力。传统中国是由官僚体系和乡土社会共同构成的，国家政权的正式权力只到县一级，“皇权止于县政”，县以下的乡村基层社会主要依靠乡村权威在非制度层面上进行治理，形成“县官治县，乡绅治乡”的权力格局。在这一格局下，国家政权对乡村基层社会的关注只限于征收赋税和维持治安，乡村社会的日常管理则主要依赖乡村权威，由族长、乡绅等地方精英构成的乡村权威是乡村社会的非官方控制系统，通过他们对乡村社会的管控以确保传统乡村社会日常生活的有序运行。因此，传统中国的政权结构是国家——乡绅——农民的三层结构，是由自中央、地方政府到乡绅的政治系统，与自农民到乡绅并向上延伸的社会系统共同组成的，两个系统在结构功能上分化明显，在日常生活中互不干涉。当时国家对乡村社会的控制力和影响程度与现代国家相比都是十分有限的，从县衙门口到每户的家门口之间是国家管理的真空地带［2］。

20世纪初，西方人侵的战争和经济压力使“国家权力企图进一步深人乡村社会”［3］，传统乡村社会的治理结构与运作逻辑开始发生改变，中国由此开启了现代国家之路。近代中国的“政权下乡”始于清末，开展于民国时期。“政权下乡”作为现代国家建构的重要途径，旨在通过国家政权逐步向乡村社会的渗透进行控制。由于国家政权机构向下延伸，上级官僚开始掌握乡村社会治理人员的任免，国家也就有立场要求他们背离乡村利益，而服务于国家利益，致使传统社会的地方权威日益“官僚化”。传统类型的、以村庄庇护人形象出现的士绅逐渐消失，被新兴的“劣绅”所代替，他们以对村庄的搜刮掠夺为能事。事实上，“政权下乡”极大地激化了乡村基层社会与国家之间的对立情绪，疏离了农民与国家的关系。国家不仅未能通过“政权下乡”对乡村社会进行有效整合，反而失去了对乡村社会的控制，直接危及到国家政权赖以存在的基础条件。

1949年，中华人民共和国的成立标志着中国的历史翻开了崭新的一页。新中国的现代国家建构采取的是“政党下乡”策略，通过党组织向基层的延伸，将农民整合到国家政权体系之中，从而实现了国家对乡村社会的整合重建与有效控制。“政社合一”、“三级所有，队为基础”的人民公社体制，进一步巩固了国家对乡村社会的管控能力，农民直接处于国家政权的严密控制之中，原来三层的社会结构被简单的两层结构所替代，共产主义的“总体性”体制笼罩了整个中国农村，最终导致国家权力淹没一切，国家对乡村基层社会的整合达到了前所未有的程度。然而这种过分依赖意识形态力量的模式不仅制约了农民的自主性和积极性，而且破坏了农村生产力的发展，注定是难以持久的。

20世纪70年代末80年代初，家庭联产承包责任制的推广和政治环境的转变导致人民公社体制逐步解体。农村基层社会的公共事务处于无人管理的状态，急需一种能够适应经济体制变动的新的治理结构。在此背景下，村民自治应运而生。村民委员会“作为人民群众自我教育、自我管理、自我服务的组织，办理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”［4］，具有明显的民主特点。国家将发端于乡村基层社会的村民自治制度加以总结提升并向全国推广，以此来重构乡村秩序，是一个以民主的方式重新整合乡村社会的“民主下乡”过程。

在乡村治理结构逐步发展演变的过程中，国家政权不断强化其向乡村社会的渗透，增强国家对乡村社会的控制和动员能力，村民自治体制使乡村社会的整合方式由一体化整合向民主化整合蜕变。然而，村民自治体制在运行当中，不断暴露出现实局限性，最为突出的矛盾就是“乡村关系”和“两委关系”。简单地说，村委会是村民自治性组织，国家政权对其没有领导权限，但却因掌握着多种资源能够对其施加压力，这导致一方面行政任务缺乏通过村委会向乡村渗透的有效路径；另一方面村委会也难以在强大的行政压力下保持其处理“村务”的自主性，这就是“乡村矛盾”。村委会领导人的权力来自于村民选举，而村党组织负责人更多的是上级党组织的委任或者党员选举，权力来源的不同直接导致了合法性和利益取向的差异，也就出现了通常所说的“两委矛盾”。

无论是“乡村矛盾”还是“两委矛盾”，其实质都是现代国家建构与乡村自生秩序之间的矛盾，这种矛盾实际上源于村民自治体制自身的局限性。现代国家的建构是一个“民族——国家”和“民主——国家”的双重建构过程，但中国作为后发国家，其民族——国家建构与民主——国家建构是非均衡和非协调的。按照吉登斯的国家建构理论，现代国家具有国家与社会高度融合的重要趋势，现代国家建构追求的是整体性和强制性，需要国家强化对乡村社会的控制。要想建立一个完整的国家政治体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗人社会的各个角落，“下沉”到广袤的农村，在国家的最基层建立政权或准政权组织。而民主——国家的建构则基于多样性和自主性，村民自治的成长需要现代国家给予乡村社会一定的自主性空间，“放权于民”。民族——国家建构与民主——国家建构的非均衡性使国家陷人了对乡村社会是“控制”还是“放权”的两难境地。在实践层面，“乡政村治”体制下国家政权机构只到乡镇为止，未能直达村一级。村民委员会作为群众行使“社会自治权”的基层组织，与乡镇政府只是“指导、支持、帮助”和“协助”的关系，乡镇政府的行政权直接落到了村民身上。村委会治理“公共事务”的宽泛性实际上形成了巨大的权力，导致了国家法律、司法、行政都难以进人“独立王国”式的“失控村”和“专制村”。实行家庭联产承包责任制后，全国大部分行政村的集体经济和集体财产丧失殆尽，难以真正按照制度设计来承担治理费用，加上其他制度原因，导致大量“瘫痪村”的存在。特别是农村实行税费改革后，村级组织更普遍陷人无钱办事的“治理危机”中，国家行政如何既畅达又合理地抵达农村最基层直至每一家农户，就成为一个悬而未决的问题。另外，为维护国家的合法性基础，让农民“同步共享改革发展成果和现代文明”，政府不断为农村提供各种由国家埋单的农村公共设施、公共事业、公共服务项目。愈来愈多地以国家名义出现的公共事务将进人乡村，但村民自治的资源整合和公共服务能力都很弱，这就会对公共权力的下沉产生要求，迫切需要通过新的机制弥补村民自治组织的局限性，直接架起政府与农民之间的桥梁。

面对困境，村民自治的基本走向之一就是国家权力的延伸，建立现代政治沟通机制［5］。国家权力的延伸下沉，并不是一味地管理乡村，更重要的是为乡村社会提供公共服务。从现代国家建构的意义上来看，乡村治理体制也需要在村民自治的基础上进行相应的转型，对各种权力资源和治理机制加以整合，实行国家治理与乡村自治的共同治理，并在这一过程中推进村民自治的发展。在此背景下，农村社区建设承载着公共服务下沉、调节国家——农民关系的历史使命被提上日程。