发达国家的非营利组织

在发达国家，由于社会分工较为细密，体制建构较为完备，各类社会组织的性质与功能也较为清晰。无论从规模还是从影响能力来看，这些国家非营利组织的发展和管理都较为完善。这里选择美国、英国和日本三个国家的经验作为重点，以期折射北美、欧洲和东亚三大传统的主要经验和特征。

(一)美国的非营利组织

美国是非营利组织发展和管理的北美传统的典型代表，其发展理念和体制建构无不受到基督教文化和近代启蒙主义哲学的深刻影响。目前，在非营利组织的绝对规模、社会影响以及与政府的合作关系等方面，美国都堪称走在前列，而其逐步建立起来的细密的非营利组织管理法制框架，也为各国提供了可资借鉴的范本。

1.文化传统

美国是一个非常特殊的国家，它的非营利组织的历史已经有300年，比美国政府还早，实际上应该称它们为“政府前组织”，也就是政府成立前的组织。至今美国的非营利机构数量庞大，经济实力雄厚，社会影响广泛，从业人员众多。美国的非营利机构之所以如此发达，是与美国独特的历史、文化传统紧密相关的。早在1930年左右，Alexis Tokyo在访问美国时所说的一段话很能说明美国的特点，他说:“美国是一个参与者的国度，不管任何年龄、任何人之间、任何性取向，美国人永远尝试形成一个纪律性的组织。不管是商业或工业机构都参与在讨论当中，还包括其他上千种五花八门的组织都在里面，包括:道德性的、宗教性的，有些组织是态度慎重的，有些是意念繁琐的、概念的、意念非常局限的，或是组织非常庞大的。特别是在每一个案例的所谓新条例当中，都会发现因国家而有所不同，在法国全新的条例开拓者是由政府来扮演，在英国可能是地方势力的名人，而在美国则一定是一个组织。”

在美国有一个很特别的情况，即个人特别重视社会关系，所以他们会特意去发展非营利组织。在美国，个人对政府的不信任似乎根深蒂固。早期的欧洲移民多数是因为逃避他们的国家，不喜欢他们的国家及国家压制他们的生活，或由于逃避宗教上的高压手段，才迁居到新大陆，他们知道必须有一个新政府才能建立一个国家，但是他们的态度是希望政府所扮演的角色愈小愈好。因此，他们希望政府在很多事情上最好不要插手，最好由人民自己来决定和操作。如健康、教育以及社会安全网络制度，在世界其他国家通常是由政府来决定的事，在美国则由人民自己来操作与控制，这点和其他国家相比有很大的不同。

这种历史、文化传统非常有利于非营利组织的发展，所以美国社会形成了十分典型的三大部门:政府、市场和非营利组织，并呈三足鼎立之势。虽然非营利组织与政府的关系多种多样，有的与政府密切合作，有的则是为了反抗政府而成立，然而大部分非营利组织都是着眼于提升社会服务的品质，提升政府的能力，希望政府更接近人民，为人民提供更好的生活。例如，美国非营利性组织协会(National Council of Non－Profit Association)就把非营利性机构的功能归纳为以下五点:①为市民提供参与改进社区生活环境的机会和平台;②把联邦政府和全国性基金会的资金吸引到本地;③吸引当地企业关心和帮助本地社会服务和文化事业发展;④训练提高本地职工的就业素质和水平;⑤改进社区的生活和工作环境。

2.发展概况

据统计，1998年美国登记在册的非营利组织达160多万个，约占美国各类组织的6%，其财产总额达2万亿美元，年收入1万亿美元，平均每12个就业人员中就有一人在非营利组织工作。在文化教育、医疗卫生、妇女与儿童权益保护、老年人服务、消除贫困、就业、移民、环保、预防犯罪、社区改造、帮助少数族裔等方面，非营利机构都发挥着十分重要的作用，而且是政府机构和其他组织无法替代的。非营利机构已是美国社会经济结构中不可缺少的一个重要组成部分，每个人的日常生活几乎处处离不开非营利组织。

美国的非营利部门主要包括各类学术研究机构、教育培训机构、医疗保健机构、专业协会、教会、工会、商会、体育组织、文化娱乐组织、青年组织、老年公民组织、志愿组织、民间基金会、公益性团体、慈善机构等。哈佛大学、普林斯顿大学、美国红十字会、洛克菲勒基金会、大都会艺术博物馆、纽约交响乐团、全球救助合作社、环境保护基全、美国商会等，都是比较典型的非营利组织。依据非营利组织的服务对象，可以大体地把美国的非营利组织分为两大类:公益性组织和会员性组织。

(1)公益性组织。从一般意义上理解，非营利组织就是指公益性组织。公益性组织的工作是提供公共服务，对象是社会公众。美国的公益性组织又可分为两类:专门以资金支持服务组织的资金组织和直接从事公共福利工作的服务组织。

首先是资金组织。美国非营利组织的分工已经达到一个很高的水平，非营利组织中的资金组织本身并不直接提供公益性服务，它一般承担三大功能:①筹措资金;②管理基金;③向其他非营利组织提供资金。美国有乐善好施的传统，在非营利组织的资金来源结构中，14%来源于社会企业、个人捐赠及基金会赠款，86%来自服务收费、政府合同项目拨款及银行利息。

资金组织有三种形式:①基金会(foundations);②联合筹款组织(federated founders);③专业筹款人或机构(professional fundraisers)。在美国，基金会专指为其他非营利组织提供资金的组织，它们自身的资金主要来于特定的捐赠者。据美国全国非营利组织协会统计，2001年美国共有各类基金会56 582个，拥有资产4860亿美元，年开支280亿美元。基金会也有各种形式，第一类是独立捐款基金会(independent grant making foundations)，其基金一般来自某个个人或某个家族，美国约有90%的基金会属于这一类;第二类是公司基金会(corporate foundations)，其基金来自公司;第三类是社区基金会(community foundations)，其基金不是来于单一的个人、家族或公司，而是来于社区内各种人;第四类是运作型基金会(operating foundations)，此类基金会既资助其他非营利组织，自己也直接参与公共服务活动。与基金会不同，联合筹款组织专门为某些特定的非营利组织筹措资金。在美国，最著名的联合筹款组织是“联合之路”(the United Way)，它的总部设在华盛顿，有2 300多个社区分部，专门为社会福利、社区服务事业募捐，每年募捐的总款项高达30多亿美元，这些钱都在募捐的当年分配给社会福利机构使用，几乎所有的社区组织每年都能或多或少地得到来自联合之路的赠款。专业筹款人或机构是另一种形式的资金组织。在美国，大型的非营利组织往往雇有一位或多位专业筹款人，私立大学和文化团体往往设有“发展办公室”(development office)专司筹款事宜。他们的职责是与各类金主和潜在金主打交道，争取尽可能多的捐款。专业筹款人还有自己的行业组织——全国筹款专业人士协会(the National Society of Fundraising Executives)，该组织经常举办各种形式的研讨会和培训班，训练专业筹款人。

其次是服务组织。服务组织是直接提供社会服务的公益性组织，包括提供医疗、教育、托儿、领养、社区、文化、音乐、戏剧、就业培训、个人和家庭危机咨询等服务的组织，还包括研究机构，推动某项事业的推促组织，以社区为依托的组织以及以海外救援和促进第三世界发展为宗旨的组织。根据美国全国非营利组织协会的数据，美国人道服务类非营利组织(包括青少年服务、救灾、家庭咨询等)占30%，教育类占17%，健康及精神保健类占13%，文化艺术类占10%，社区文化、公共服务类占5%，宗教团体办的服务项目类(如教会办的幼儿园、精神病人服务等)占5%，环境和动物保护类占4%，社会科学调查研究类占1%，其他类占15%。

(2)会员性组织。会员性组织是人们维护共同利益或追求共同兴趣的组织，是为其成员提供服务的组织。一般而言，美国人并没有把会员性组织归在非营利组织的范围内，但会员性组织对于促进互助关系的发展有着重要意义。美国的会员性组织主要包括以下四类:①互助合作组织，如法律援助团体、教师退休基金、互助保险公司、信用合作社等;②社交联谊组织，如房主协会、俱乐部、退伍军人协会等;③业主及专业组织，如律师协会、贸易协会、商会、工会、美国银行家协会等;④其他类组织，如政党、所有权凭证管理公司等。

3.管理体制

美国对非营利组织的管理大体可以分成三个方面:①政府管理;②自我管理;③行业管理。政府管理的主要形式是税收控制和法律监督;自我管理是指依法设立机构目标和机构管理标准;行业管理一般是进行信息沟通和评估两项事务。

(1)政府管理。美国政府对非营利组织施加管理的特点可从以下几个环节得到完整的体现:

一是注册管理。在美国，要成立非营利组织是一件非常容易的事情，可能就是几个人聚在一起，花几天时间把他们要做的事情及未来组织的走向写下来就可以，并不需要政府的允许或支援来成立非营利组织。但是，如果你想要免税，就需要政府的批准，但这个也不难，因为根据美国法律501c3条款的规定，成立非营利组织只需要提交一份两页纸的机构章程，写明机构名称、目标，说明不为任何私人谋利益的宗旨，然后交由州内政司批准。这是希望获得税收优惠的非营利组织成立的必备程序。如果不需要免税或不赞同法律条款，你可以站在这里说:“我就是一个非营利组织。”

二是免税资格的认定。凡是需要获得税收优惠的美国非营利机构，都需要向美国国税局申请免税资格。为取得这个资格，一个非营利机构必须通过组织测试和运行测试。所谓组织测试，是指对这个机构的工作目标按照税法50lc3条款进行逐个审查，看其目标是否符合免税的要求。所谓运行测试，是指对这个机构的活动进行审查。如果发现这个机构有为私人谋利的腐败现象，或从事某种被禁止的政治性活动，则不能通过其免税资格。

三是对基金会的管理。美国法律对于基金会的管理通常都比较严格，因为基金会一般要进行募款，再把这些款项送出去。之所以法律约束严格，是希望可以控制基金会的财源进出，以便保证基金会的收入与支出总是为了同一个好的目的。所以，基金会和美国政府的财税关系很复杂，法律要求基金会必须非常详细地列出所得到的款项和所付出基金的流向，其中5%的基金会总资产每年是一定要用掉的，否则就强行扣税。法律还规定，如果私人基金会持有一家公司的股票超过其资产的35%，或者持有同一公司的和自己控制的股票超过51%，就必须卖掉。此外，还需要对私人基金会的运行和年报进行严格审查，以防止有人借此谋私。

四是对受赠、募捐及捐赠行为的管理。对于受赠的非营利机构，美国法律有一套很具体的管理规范。例如，美国联邦法律规定，凡捐赠额在250美元及其以上者，受赠机构需开具收据，提供给捐赠者作为抵扣应缴税额的依据。如果捐赠者接受了受赠的慈善机构的回赠礼品，礼品的价值要从捐赠额中扣除，不得享有抵扣应缴税所得额的优惠，以防止利用捐赠搞欺诈行为。因此，慈善机构提交的年度报告也要包括所提供的礼品的价值。美国的非营利组织向公众募捐，除游行、集会要依据有关法律向有关部门提出申请外，无需再向其他部门请示。有奖募捐如果频率低、数额小、地区窄，也无需得到批准。根据美国联邦税法，任何机构或个人的捐赠行为是自由选择的，但要想获得税收优惠的政策鼓励，就必须捐给具有免税资格的501c3条款中所列出的慈善机构，否则一般不能获准得到税收优惠。

五是对经营活动的管理。对非营利组织经营活动的管理，关键是如何区分与非营利性组织有关及无关的经营活动，以便实现对于与其相关的可免税的经营活动免税的规定。从实际情况看，主要从两个方面加以区别:①从经营目标上予以区分，美国国税局要审查非营利组织的经营活动是为了慈善目的还是市场目的，为了慈善目的可予免税，为了市场目的就要纳税。如发现非营利组织违背其目标从事营利活动，国税局可以吊销其免税身份，州内政司可以撤销其登记执照。②判定经营活动与非营利组织自身工作的相关性。美国国税局的官员举例说，如果一个博物馆附设餐厅，餐厅的门开在大街上，而不是只能经过博物馆才能进入餐厅，这个餐厅的经营就视为与该机构无关的经营活动，其收入要照章纳税。博物馆内设餐厅如果赚钱超过合理程度，国税局也要考虑让其缴税。^[1]

(2)自我管理。在美国的非营利机构中有一个很重要的组织——董事会，董事会的职务就是掌控整个基金会的运作及决策。董事会的成员必须负起法律责任，不管基金会作任何决定，进行任何活动，他们都要负责。这就像在一般的公司中，如果公司做了不法的事，负责人要进监牢，在非营利组织里的董事会也是一样的。所以，董事会要同时严格掌控资金的流向和来源，绝对不能有自肥条款，或资金进入私人口袋的现象等。董事会受到严格监视，他们必须提供清楚的资金决策。在其他国家，也许很多董事会或理事会的成员只是挂名而已，从来不做任何事，但是在美国这是不可能的。这种情况会不会导致有些民间组织的领导者或董事会成员在考虑自己要不要进入非营利组织时感到非常迟疑呢?实际情况是相反的，正因为作为非营利机构的董事会成员要担负法律责任，他们因此可以向外界夸耀说，他们确实负起了社会责任，所以多数人都会非常愿意当非营利组织的董事。

(3)行业管理。美国的非营利组织行业管理是美国非营利组织自愿联合的产物。例如美国基金会联合会、美国全国非营利机构董事会中心、美国慈善信息局等，都是由非营利组织的负责人自发联合组成的全国性机构。它们的主要功能是交流信息，组织会议，研究公共政策，增进组织的公开性和透明度，以保证非营利组织能有活力地健康发展。

近年来，美国的非营利组织越来越重视评估工作。例如，美国慈善信息局制定的九条评估准则已经成为慈善机构沿着正确的政策方向和运用科学管理方法的向导。马里兰州的非营利机构协会，用了两年时间制定出一份八个大类55个细目的非营利机构评估标准，还规定了通过评估的标志。美国全国非营利机构董事会中心也制定了一个供董事自查自评的标准，要求参与该中心的董事个人和董事会组织自行填写有关表格，然后由专门的机构对其进行评估，其评估报告将反馈给填报人，用于帮助董事会和董事做好工作。

4.主要特点

概而言之，美国非营利组织的体制和发展都呈现出与其他国家明显不同的特点。主要表现在:

(1)美国的政府与非营利组织是伙伴关系。一般都把政府和非营利组织的关系视为对立、制衡的关系。但在美国，政府与非营利组织的关系相当理想，美国非营利组织的快速发展得益于政府的大力支持，而非营利组织的发展则提高了整个社会的工作效率，使得政府省心、省力、省钱，使得群众满意，老百姓生活舒心。美国政府对非营利事业的支持主要体现在税收优惠和资金支持上，尤其是资金支持的力度越来越大。在20世纪60年代以前，绝大多数非营利组织的资金来源主要是服务收费、民间捐赠，政府资助的比重相对较小，但从20世纪80年代起，政府对非营利组织的支持有了显著增长，联邦政府在社会服务方面上的支出有50%以上投向非营利组织。非营利组织与政府签订项目合同，在政府的资助下，非营利组织提供庇护、咨询、就业培训、保护受虐待妇女及受歧视儿童等服务项目。仅在1980年，联邦政府对非营利组织的直接资助就达到410亿美元，相当于非营利部门总收入的35%。此外，州及州以下政府还资助了非营利组织80亿～100亿美元。如今，在美国非营利组织的资金来源结构中，政府的资助占到1/4～1/3多，但这并不意味着增强了非营利组织对政府的依赖，非营利组织仍然保留着相当的独立性，与政府组织维持着伙伴关系。

(2)美国对非营利组织的管理和监督非常有效。对于非营利组织，政府既要建立可行的激励机制以鼓励非营利事业的发展，又要有健全的约束机制来规范非营利事业的运作。前文已述及，美国对非营利组织的管理分三个层面:政府管理、自我管理和行业管理，此外还包括新闻监督在内的社会监督。完备的约束机制使得美国的非营利组织能够健康地发展，政府和社会也能够及时地发现和处理非营利组织中存在的问题。

(3)美国公民有着热心慈善事业的传统和广泛参与的意识。在美国，70%的人至少属于一个非营利组织，1/4的人是四个或更多组织的成员，绝大多数慈善组织和几乎所有的宗教组织都有义工帮忙。据统计，在1989年，有9800万美国人平均每周为慈善组织和其他类型组织义务工作4小时。1998年，有56%的成年人参加了志愿者服务，共从事199亿小时人次的服务，他们的贡献相当于900万名全职雇员的有薪工作，刨造价值达2250亿美元。美国政府与学校也采取了各种措施鼓励青年学生参加志愿者活动。如克林顿政府签署了《国家与社会服务法案》，规定凡做满1400小时义工的青少年，政府每年奖励其4725美元的奖学金。许多学校也把是否做过志愿者作为考核学生的一项标准，如纽约大学的社会工作学院要求全院800名学生每年到社区志愿服务600小时(约合75个工作日)。受道德、宗教及其他因素的影响，美国人乐于向慈善事业捐款。据统计，1998年，美国70%的家庭参加了捐赠，平均捐赠额为1075美元，占家庭收入的2.1%。而到2001年以后，已有89%的家庭提供家庭所得的3%作为捐款。政府对此也加以鼓励，个人向可免税的非营利机构捐款，捐款部分可抵扣个人所得税。

(二)英国的非营利组织

英国是非营利组织发展和管理的欧洲传统的典型代表之一。受宗教精神的影响，其举办慈善事业的社会传统源远流长，而其君主立宪的政治体制和判例法体系，则使各类慈善组织和民间志愿服务组织的发展更多地建立在自主和自律的基础上，并且由此展示了与美国不同的另一景象。

1.历史概况

英国具有举办慈善事业的深厚传统。早在1601年，英国就通过了两个著名的法律，一个是《慈善事业法》，另一个是《贫困法》，用以鼓励慈善事业的发展，缓解阶级矛盾，维持社会稳定，因而一些民间慈善机构就在这个时期诞生了。1891年英国规定要取得慈善组织的身份，必须符合四大主要原则:①救济穷苦;②提升教育;③提升宗教;④其他有利于社区的意图。

这四大原则一直沿用至今，但其所涵盖的范围十分笼统，尤其到二次大战以后，许多新的组织不断产生，其意图并非慈善组织四大原则所能涵括。在这种情况下诞生了一个新的名词——“志愿服务性质的组织”(Voluntary sector)，只要是对一定人群有助益的组织，均属此类。其认定标准大致为:①该组织为公众非私人利益而设立;②该组织雇用一些志愿服务、不领薪的人员;③领薪职员放弃应有的报酬，如接受比一般行情低的薪水;④组织的盈余不得分配给会员;⑤不支薪委员会的理事负责管理该组织事务;⑥其资金来自不同的单位。

这些志愿组织活跃在英国社会生活的各个领域，对英国社会的发展起了不可或缺的作用。20世纪70年代末期，由于经济不景气，英国地方政府缩减了提供给志愿组织和慈善组织的经费，促使某些组织或机构采用公司企业的结构，以便自行取得经费，这个转变使得志愿组织和慈善组织的性质发生了变化，因此有不少学者专家建议采用美国的“非营利组织”(non-profit sector)概念，来取代“志愿组织”或“慈善组织”的说法。

2.组织类型

英国非营利组织的设立根据习惯法，没有大小规模的限制，有社区性、地区性、国家性、跨国性、民族性非营利性组织等。按照登记与否，可以在总体上将英国的非营利组织分为依法注册登记和未选择登记两大类。

(1)注册登记的组织。注册登记的组织必须接受内政部相关单位如慈善组织事务委员会(Charity Commission)和国税局的管理。在大英联合王国中，英格兰和威尔士属同一行政区域，苏格兰与北爱尔兰则各有相关的机关和法令管理非营利性组织。截至1998年8月，向英格兰和威尔士慈善组织事务委员会注册登记的组织有18.7万个。这些申请注册登记的组织大致可分为以下四种类型:

一是慈善信托组织(charitable trusts)。这类组织必须向慈善组织事务委员会申请注册，必须成立理事会，理事担负信托所有的法律责任。慈善信托组织最大的特色是成立容易，且花费不高，可合法经营其财产，公开从事募款活动。

二是互助会组织(friendly societies)。互助会组织有很多形式，如由戒酒者组成的嗜酒者互戒协会，由寡妇组成的“坛子”(Cruse)等，都以谋求人的福利和保障人的生活为宗旨。管理互助会组织的主要法令依据是“The Friendly Society Act 1992”，这类组织还可以同时注册为慈善组织。

三是有限公司(limited companies by guarantee)。区别于一般商业性质的公司，这类组织不得有股东，所有的获利必须转投资在公司上。公司拥有正式全职职员及公司财产，可从事贸易行为及接受大笔捐款。公司的会员有权选举或罢免职员，如果公司破产的话，所有会员必须缴交至少1镑至多5镑的名义担保金。公司每年必须上交给公司注册处年度报告书和会计记录，这些文件也必须公开给大众查询，而公司的董事和其他主要会员必须随时接受大众的调查，并将公司的任何变动随时通知注册处。此类组织亦可向慈善组织事务委员会注册。

四是工商贸易业公司设立的组织(industrial and provident societies)。这一类型的组织也是公司形态，但区别于有限公司形态的组织的是，这类组织不用随时通知所属注册单位其组织的任何变动。这类组织的最大特色在于可以联合其他相同的组织，共同结合成雨伞式的联合组织。一般来说，这类组织注册申请的审核时间较长，申请费甚高。另外，即使组织合乎慈善资格的条件，也无法向慈善组织事务委员会申请成为其会员。不过，这类组织可向国税局申请慈善资格的认可，以便享受税务上的优待。这类组织的管理法令为Industrial and Provident Societies Act 1965。

(2)未注册登记的组织。就组织结构来说，未注册登记的组织只有一种，即未登记注册的社团组织(an unregistered associations)。通常这种组织的目标是短期性的，其收入也十分有限，因此没有雇员，所有事务均由其会员共同运作。

选择不注册登记的优点是组织随时可以设立，同时不用花费时间或金钱寻求设定组织管理办法方面的咨询，也不用每年上缴会计记录，而且拥有极大的空间设立组织管理办法。

然而，未有合法注册的组织不能拥有财产，而必须将财产置于某些会员名下。这意味着组织一旦破产，该会员就无法像注册的组织理事或会员那样受到法律上的保护，而必须由其本人担负起偿还债务的责任。另外，在合法的会议记录上不能使用其组织名，而组织也较难向外界借款或公开募款。

据估计，未有慈善资格身份的组织，其数目与注册的组织相差无几，大概有20万个，其中多数为志愿性质的服务性社团组织。因无合法身份，这些组织不能享有许多优惠措施，但因人民的需求(据1991年统计，曾参加任何形态的志愿服务性组织者有2300万人次，超过英国成年人口数的一半以上)，英国政府从善如流，也公开鼓励志愿服务性质的组织，并给予经费补助，同时特别鼓励失业人员参与一些保健或社会性服务工作，以期充分利用人力资源。

各地方议会中均设有管理志愿服务性组织的机构，给予这些组织建议、信息与支持，这些组织也可以考虑注册，成为其会员。各地管理这些组织的机构，联合成为一个“全国志愿服务性组织议会协会”(National Association of Councils for Voluntary Services，简称NACVS)，另外还有一个国家级机构“国家志愿服务性组织议会”(National Council for Voluntary Organizations，称为NCVO)，而内政部也设有管理志愿服务性和社区组织的机构(Voluntary and Community Unit，简称VCU)。这些机构为志愿服务性组织提供各项服务，不过NCVO仅处理全国性的志愿服务性组织的事务。任何组织，不论有没有注册，也不论是否有慈善资格的身份，只要是属志愿服务性质的，都可以向以上机关单位申请经费。

3.管理与监督

英国对非营利组织的管理体现出明显的海洋法系传统，难以看到统一配套的成文体系框架。但从总体上看，社会自治形成的传统规例及新颁布的法案对于非营利组织的规制仍然十分有效。这一方面依靠各类组织的内部管理，另一方面依靠具有政府背景的各类机构的有效运作。

(1)理事的责任与义务。1993年英国的慈善组织法中明确规定“慈善组织理事为管理监督慈善单位的行政事务的人”。在非营利性组织中，理事负责组织的营运和法律责任。理事间应互相合作，不得企图单独控制组织，或谋求自身的利益，共同遵行所设立的组织管理办法(或章程)，追求组织最大的利益。

在运用组织的收入方面，理事应确定经费运用在组织所设立的范围内，并确保无欺诈或私人谋利的情况发生。管理组织的财务时，理事要确认银行账目是交给两人以上管理，而每一种账目都有翔实的记录。最重要的是，组织所有财产都必须交由理事控制。理事还要注意一些投资事项，必要时寻求专业的协助，同时要避免冒风险。公开对大众募款时，理事必须说明款项的用途和募款活动所花费的费用，事先认可所有以组织名义公开募款的活动或广告，必须监督不得有强迫募款的情况发生。另外，理事必须负责寄年度报告书和财务记录给慈善组织事务委员会。

(2)组织管理办法。慈善组织制定的组织管理办法，是经营组织最重要的法则，也是慈善组织事务委员会审定组织是否具有注册资格的主要依据。更重要的是，日后组织欲向政府或私人单位申请经费时，组织管理办法也是审核的要件之一。因此，制定管理办法可说是成立组织的首要工作。

慈善组织事务委员会期望所有的组织办法必须涵括以下四大项目:①宗旨，即组织成立的目的;②权限，即组织的目的如何实行;③理事，即谁来经营组织;④行政规定，即理事如何经营。

组织管理办法可以各种形式出现，如信托契据、章程、备忘录、协会之条款、让与证书、遗嘱、皇家特许状、慈善组织事务委员会会员的体制，或者其他正式文件，所有的组织管理办法都具法律效力。

(3)会员权利。除慈善信托组织外，其他志愿性服务性质的团体都有会员组织架构。在法律上，会员系指遵守组织管理办法并享有规定的权利的人或组织，因此在组织管理办法中必须明确规定会员审核标准、不同性质的会员结构、会员大会，同时也必须规定会员条款、权利与义务、终止会员身份等事项。通常会员包括有投票资格或不具投票资格的会员，前者为一般会员、家庭会员等，后者则包括临时会员、相关组织的会员、年幼的会员和荣誉会员等。

(4)慈善组织事务委员会的职责与权限。慈善组织事务委员会的主要宗旨，在于给社会大众健全的慈善组织结构，它并不属于内阁制的政府机关，但对法庭和内政部负责，主要管理、注册具有慈善资格之组织的各项事务，监督组织，每年更新注册组织的基本数据，给予组织必要的协助，以及调查组织任何不法作为，确保组织能合法并有效地运作，同时提升组织的信用。1993年的慈善组织法给予慈善组织事务委员会更大的权限，它可以干涉组织的财务运作(特别是募款所得经费的去处和使用状况，或调查组织的银行账户或财产等)，并可强制管理不善的组织改变其组织章程。英格兰和威尔士共有三个慈善组织事务委员会，分别设立在伦敦、利物浦和汤得顿。每一个委员会的办公室都有三个部门，分别管理注册事项、行政事务、调查事务等。

4.英国非营利组织的特点

上述情况表明，与美国相比，英国非营利组织的体制和发展都呈现另外一种轨迹和特点。具体可以概括为三点:

(1)总体规模较大。虽然在绝对规模上要略逊于美国，但由于受慈善传统的影响，英国的非营利组织一直比较兴盛，在整个国民经济中占据重要地位，其支出相当于国内生产总值的4.8%，这使其相对规模仅次于美国而居世界第二位。在英国，非营利组织的专职工作人员数量相当庞大，至20世纪90年代初有将近100万人受雇于各类志愿团体，约占英国劳动力总数的4%。此外，除了专职工作人员外，英国约有一半以上的人经常参加志愿活动。

(2)结构分布倾斜。与其他发达国家不同，英国非营利组织的主要活动领域是教育、文体休闲和社会服务。在非营利组织总开支中，教育占42%;文体休闲占21%;社会服务也占相当的比重，主要提供各种服务和推促活动，如建房协会就是解决住房问题的一个志愿组织。另外，英国还有很多热衷于国际事务的非营利组织。

(3)收入来源均衡。虽然英国非营利组织的收入来源也是多样的，有个人捐献、遗产继承、公司捐款、贩卖物品或提供服务、税收优惠措施、出租或投资的收入、中央或地方政府提供的经费、欧洲共同体的经费、从信托组织或基金会申请得来的款项及国家奖券等。但与其他国家相比，英国非营利组织的收入来源相对比较均衡，没有出现某种收入来源偏重的情形。就英国非营利组织整体而言，总收入中40%来自政府拨款，48.2%来自自身收费等收入，还有10%左右来自民间捐款。近年来，英国非营利组织的收入中，以投资和贸易活动中所得的收入成长最快，现在逐渐成为多数组织主要的经费来源。英国政府也正考虑放宽组织理事经营投资事业的种种限制，使能自行取得经费，谋求更宽广的发展空间，更好地经营其慈善事业。

(三)日本的非营利组织

作为后起的发达国家，日本非营利组织的发展和管理更多地体现出东亚文化的特色。由于国家权威的影响渗透在经济、社会生活的方方面面，日本非营利组织的成长轨迹明显受到国家政策的强力作用。在这种情况下，社会组织的类型结构和运转方式都受到法制框架的预先规约，这使日本的各类社会组织形成了独有的体系和形态。总体而言，日本非营利组织的能力和影响一直呈现逐步扩大的趋势。

1.历史概况

1896年，日本通过了《民法典》，其中第34条为组建公益法人提供了法律基础。1911年，日本天皇出面组建皇室赈灾会，这是日本最早的慈善基金会。随后一些财阀也开始建立基金会，试图缓解社会各方面对财阀的批评。但到了20世纪30年代，日本变成军国主义国家，所有的非营利组织都成为国家机器的一部分，非营利组织的发展受到严重影响。

二战以后，日本制定了新宪法和一系列有利于非营利组织发展的法律，工会和妇女等组织大量出现。与此同时，新社会运动如和平运动、反核运动、民权运动等风起云涌。虽然当时日本政府对这些非营利组织的活动采取了严格的限制，但非营利组织的发展势头已不可阻挡。

到了20世纪80年代末90年代初，日本的非营利组织尤其是基金会迅速发展，一批大型基金会相继成立。代表日本大公司利益的“经济团体联合会”(Keidanren)于1989初组建了“百分之一俱乐部”，凡是参加该俱乐部的公司都要承诺每年至少捐出税前利润的1%来支持慈善事业。1990年，经济团体联合会新设企业捐款委员会，其宗旨是通过讲座等形式增进企业对捐款重要性的了解。1991年，它又设立慈善捐款部，协助会员公司组织捐款。在此期间，还有大阪商会建立日本第一个社区基金会，一些大公司成立了专门致力于赞助艺术活动的组织——公司支持艺术协会。1991年4月，另一个大型基金会全球协作基金会成立。

20世纪90年代中期以来，随着日本经济泡沫和万能政府的破灭，社会开始走向多元化，给非营利组织的发展提供了新的空间。尤其在1995年1月阪神大地震的救灾中，日本非营利组织发挥的作用使其得到了前所未有的关注。地震发生后，由于日本政府奉行“自然灾害的受难者应依靠自己的力量克服困难，政府的钱不应用来补偿私人的财产损失”的原则，因此灾民们仅从政府那里得到了少量紧急救援款。然而，各地的非营利组织很快云集灾区。在三个月中，非营利组织、红十字会、媒体就募集到1600亿日元的善款。非营利组织还积极进行游说活动，为灾民的利益大声疾呼。一时间，“非营利组织”、“非政府组织”成了家喻户晓的新名词。在这样的背景下，非营利组织的数量开始逐步增多，人们对参加志愿活动也越来越踊跃。由于原有的有关非营利组织的法律规定已不适应新形势的需要，日本政府开始考虑为非营利组织单独立法。1998年3月，《特定非营利活动促进法》在日本议会获得全票通过，并于当年12月1日开始生效。

2.组织类型

日本的非营利组织往往指以国内为主要活动空间的组织，包括以下种类:公益法人，社会福利法人，学校法人，宗教法人，医疗法人，特殊法人，公益信托基金，共同组合，市民团体等。本书重点介绍日本的公益法人和特殊法人中的行业社团。

(1)公益法人。公益法人制度之沿革。日本民法将私法人分为公益法人与营利法人两种，公益法人系以祭祀、宗教、慈善、技艺及其他公益目的而不以营利为目的之法人，而营利法人只承认以成立公司的社团组织之营利法人，至于财团组织之营利法人则不被承认，因此在财团方面只承认其公益法人。这就是说，凡不以营利或公益为目的之事业，皆不承认其法人之资格。因此，公益法人分为非营利社团法人与财团法人两种。二次大战后，日本对法律制度作了全面性的改革。在公益法人制度方面有以下几项重要变化:①因法规之修正及特别立法的增加，处理方法也呈多样化。关于公益法人制度，其特别的立法有医疗法、私立学校法、社会福利事业法及宗教法人法等，这些法规在法人的设立、组织、营运方面均有详细的特别规定，且与民法不同，由此形成区别于一般公益法人的特别公益法人法。此外，这些依特别法成立的公益法人，拥有与民法上不同的名称，亦即医疗法人、学校法人、社会福利法人、宗教法人。因此，依公益法人为准的特别法增加的结果，产生了公益法人法的分化。②在法人设立的基本构造方面，已由许可主义转变为认可主义。根据日本民法第三十四条规定，公益法人的设立需经主管机关许可，系采许可主义，但如前所述，有关各种公益法人的特别立法，几乎所有的法人设立都显示出认可主义的原则，例如医疗法第四十四条，私立学校法第三十条，社会福利事业法第二十九条等，皆显示认可主义的存在。

公益法人的管理。日本公益法人之设立需经主管官署许可，业务也归属主管官署监督，而所谓主管官署，系指法人目的事业的主管官署。公益法人需在其章程(社团)或捐助章程(财团)中明示其目的及事业范围，而目的及事业范围的不同处，须分别由主管该目的及事业范围有关事务的总理府及各部会为该公益法人的主管官署，也就是说如有一公益法人的目的与事业范围涉及数个部会的业务时，则由该数个有关部会“共管”。不过，在实务上为避免监督上的困扰，会尽量避免共管的情形。

公益法人的主管官署，原系主管该公益法人目的事业的中央部会，但为提高管理监督的效率，对于公益法人的目的事业范围仅限于一地方或都道府县内者，中央部会得依“有关许可认可等临时措施法”(1943年制定)的规定，将对法人设立许可及指导监督的权限委授给该部会之地方支局或分部，或都道府县知事，或都道府县之教育委员会，此称为“机构委任”。

在各主管官署订定的“监督规则”中，要求欲设立公益法人者，除提高许可申请书外，还需附设立意旨书、章程(社团)或捐助章程(财团)、财产种类及总额清册、该年度及次年度之事业计划、该年度及次年度之收支预算书、设立人及预定担任董监事之人的住所、姓名、简历及董监事就任承诺书等文件。

日本民法第六十七条规定，法人的业务属主管官署监督，主管官署须监督公益法人，并依职权随时检查公益法人的业务及财产的状况。且根据“监督规则”，藉由对所管公益法人课以年度事业计划书、事业状况报告书、收支决算书等之报告义务(定期报告)，再加上必要时的实地检查等方法，对公益法人的业务营运加以监督指导。关于公益法人的设立许可与指导监督，有关部会从确保设立许可及指导监督的统一性、整合性的观点出发，根据“有关公益法人设立许可审查基准之协议”与“有关公益法人营运之指导监督基准”，让各主管官署遵循。

公益法人的税赋优惠。日本公益法人的经费来源主要是公费、社会捐赠、政府补助金、开展经营活动的收入。由于国家对上述项目采取的税收政策不同，因此公益法人要分别设立两套会计账簿:会费、社会捐赠、政府补助金属于一般会计类;经营活动的收益属于收益会计类。根据日本法人税法和法人税法实施令的规定，公益法人寄附金、会费等收入原则上不作为纳税的范围，只有开展收益事业时才缴纳法人税。收益事业是指法人税法规定的事业，并且有固定场所和持续经营。法人税法规定的收益事业的范围主要有33种，且在税收上给予优惠政策。此外，日本政府在赠与税、纸税、消费税、登记税等方面也给予公益法人优惠。

(2)行业社团。行业社团的种类。日本的经济团体(行业协会)众多且形式多样，依其法律地位划分，有特别法人组织、社团法人组织和非法人组织;从与政府的关系划分，有官办(或半官半民)的行业协会和纯民间的行业协会;从参加代表的广泛性划分，有综合性经济团体和专业性经济团体。在日本，大多数是社团法人类型的经济团体组织。日本的“财界四团体”中，经济团体联合会、经济同友会、经营者团体联盟都是社团法人，为纯民间组织。另一团体即日本商工会议所是特别法人，为官办组织。在日本的特别法人中还存在依特别法规定设立的团体，如中小企业事业团、金属事业团等，以完成每项政府的特定事业。

行业社团的组织建设与内部管理。主要内容包括:①推选大企业的领导出任团体的领导人，同时建立一支高素质的常驻工作队伍;②有健全的组织机构和规范的工作制度，日本的行业协会组织按综合政策、经济关系、行政改革与产业关系、国土资源关系、社会关系、国际关系、国别与地区、特别事项和经团联管理等九个方面，设立61个委员会，在事务局内设八个工作部门与这些委员会保持联系，完成交办的任务;③拥有充足的经费和财产，日本的行业协会大多经费充足，很有实力，收入主要来自会费，其他有财产租金(利息)收入、出版物收入、有偿服务收入;④行业协会要确立为企业、为行业发展服务的宗旨。

企业、政府与行业协会的关系。从整体看，政府、经济团体组织和企业构成日本社会经济体制的基本框架。企业是市场的主体，经济团体组织是企业利益的代表，是企业与政府和社会联系的桥梁。企业积极参与经济团体组织活动，不但有助于企业发展和建立良好的外部关系，而且还可以使企业通过经济团体组织把影响企业和行业发展的重大意见和建议反映给政府，影响和调整政府决策。政府为了促进经济发展，也注意广开言路，听取各方意见建议，以求作出正确决策。这样，政府、经济团体组织和企业的作用有机地结合在一起，共同促进产业和国民经济的发展。

3.日本非营利组织的特点

与欧美发达国家相比，属于东亚文化传统而又后来居上的日本，在非营利组织发展及其体制方面自然呈现出另外一番截然不同的景象。

(1)与美、英等主要资本主义国家相比，日本非营利组织的规模较小。无论是按非营利组织雇员占劳动力总数的比重，还是按非营利组织营运支出与国内生产总值的比值，日本非营利组织的规模都比美国、英国、法国、德国低。但是，这并不说明非营利组织在日本不重要，如果按绝对值算，日本非营利组织雇员的数量就比法、德、英等国要大得多。

(2)在美国，市场、政府和非营利组织三个部门表现为典型的“三足鼎立”的局面，但在日本，市场经济是政府主导型的，市场最多算半个部门，显然非营利组织就更难视为一个独立的部门了。在所有发达资本主义国家中，日本是对非营利组织限制最多、管理最严的国家，非营利部门各自有专门的主管部门，受专门为它们准备的法规约束，只能在专门为它们划定的领域里活动。即使1998年通过的《特定非营利活动促进法》改善了非营利组织发展的制度环境，重官轻民的传统也不可能在短期内消失。