进一步提升上海土地资源承载力的具体思路

通过分析上海的土地资源禀赋、土地开发利用现状和存在的问题，我们可以看出，上海在土地利用方面呈现出土地紧缺和土地浪费并存的特征，与其他国际大都市相比存在很大的提升空间。长期以来上海通过粗放的土地扩张吸纳人口流入和推动经济发展的模式目前面临很大的考验。未来上海土地资源开发利用应从提升自身土地资源承载力角度入手，推进土地尤其是城市建设用地的集约节约利用，化解紧张的人地矛盾。具体来说，需要从以下六个方面着手。

1.结合重点行业建设，从用地角度推进产业结构的优化升级

上海通过重大项目投产、重点行业引领和重点基地建设，重点发展了电子、汽车、钢铁、石化等支柱产业，船舶、航天航空等战略产业，生物医药等新兴产业，服装、食品等都市产业。这些行业的平均地耗量如表3.2所示，从中可以看出，这些行业的平均地耗量差异明显（陈基伟，2012）。电子信息、汽车制造、钢铁产业、石油化工等支柱产业单位产值地耗量相对较小，未来这些行业应该成为上海优先发展的产业。成套设备、生物医药、纺织等产业地耗量较大，这些产业的技术升级和向区域外转移是上海未来解决用地空间不足的必然选择。

表3.2　上海部分典型工业行业平均地耗量

2.调整各部门的用地规模，构建合理城市土地利用结构

首先是结合产业转型，优化工商服务业用地规模。加大对落后产能的淘汰力度，推进制造业部门的收缩和服务部门的扩展。压缩工业用地规模，适度扩大服务业的用地规模。其次是降低工业用地比重，相对增加民生用地。逐步减少工业、仓储等生产性用地比例，提高城市公共基础设施和绿化等生态用地的比重。尤其是要确保郊区、城郊结合部等重点区域的公共基础设施和服务设施的用地需求，建立符合上海构建宜居城市目标所要求的用地结构体系。最后是挖掘农村用地的潜力，释放更多的土地利用空间。通过建设完善高效的城乡一体化土地市场，将土地的流转、宅基地置换等纳入统一的城乡建设用地增减挂钩试点范围，在这个过程中务必建立一套有效的利益分配机制，确保农民、政府、开发商等不同利益主体由此获得正常的合理利益。

3.提高地均产出效益，突破各行业发展瓶颈

一是要加快推进存量土地资源的二次开发利用。挖掘低效利用土地和闲置土地资源的潜力，利用土地置换和闲置厂房回购等途径，为优质项目提供土地资源，提高存量土地的利用效率。二是通过多种形式提高土地的产出效率。通过政策激励，支持有条件的企业在原有厂房的基础上进行改扩建以适度提高建筑容积率；制定各类工业园区节约集约用地的评价指标体系，从容积率、投资强度、土地的产出率和绿地率等方面对土地集约利用予以考核评价，对于考核评价不达标的工业建设项目实行准入限制，逐步提高工业园区的土地产出强度；同时也要建立实时的存量用地监测、监管机制，加强存量土地二次开发跟踪管理。

4.完善城市用地模式，创新土地利用制度，推进土地集约开发利用

上海人地矛盾的核心是人口与建设用地的空间错配与建设用地的结构性失衡，现阶段“改善的空间”主要在于新城的集约化开发。根据情景分析可以看出，未来通过建设用地的优化调整，到2020年上海还有望新增600万人口的容纳能力（陶纪明等，2013）。

一是高密度建设开发郊区新城。坚持郊区新城的紧凑式和集约化开发理念，着力提升郊区新城的土地容积率、土地利用率和产出效率。在新城建设中坚持产、城融合发展，加大基础设施和其他关系民生的公共服务设施投入，同时积极做好对外交通建设，与上海中心城区以及周边城市形成高效的城市网络。二是提升中心城区的土地复合功能。中心城区的改造和更新应采取更为先进的理念，吸收东京等国际大都市的经验，利用城市规划、市内建筑、交通设施等领域的科技成果，推进土地的混合多用途开发，重视中心城区的地下空间，提升中心城区的土地复合功能。

5.适度调控人口规模，缓解城市建设用地紧张局面

一是通过产业结构调整来优化劳动力结构。通过提高产业、项目的门槛，减少低端劳动力的过量流入，逐步通过提高上海的宜居水平以吸引高端的创新型人才。二是建立有效的监控体系，形成动态预警机制。上海应该有一套行之有效的外来人口动态调控体系，建立人口过快过多流入的预警机制，保证上海的公共服务能力和城市宜居水平。三是通过“柔性居住证”和“刚性户籍”互为补充的准入制度调节和控制人口。中心城区和郊区土地利用模式的调整和优化是一个长期过程，需要很长时间才能达到东京、香港等国际大都市的水平，因此，适度调控人口规模是必须的。上海应继续坚持“柔性居住证”和“刚性户籍”互为补充的户籍制度，积极吸引优秀人才的流入同时避免人口的过度膨胀，缓解用地紧张局面。

6.积极推进制度建设，为土地资源开发利用提供有效保障

不论是加强城市外围区域紧凑发展，还是产业结构和用地结构调整，体制性障碍都是推进过程中的主要障碍，未来提升上海土地资源承载力需要“制度突破”。

首先，应该树立土地利用规划权威（王泠一等，2005）。建立以土地利用总体规划为核心，各专项规划为补充的土地资源规划体系。在具体土地开发中，严格执行建设用地的供应政策和定额指标，规范土地的开发、整理、复垦等的审批和管理。加强土地资源保护和利用的法制建设，对土地资源开发利用过程中出现的违规行为予以坚决制止，维护规划的权威性和严肃性。同时，强调动态巡查责任制的建设，坚持预防为主的方针，通过事前防范和事后查处提高规划体系和法治建设的效率和执行力。

其次，加强土地市场的建设，推进土地资源的有偿使用，坚持市场机制在土地资源配置中的决定性作用，同时保持政府的调控能力。具体来说，要从以下几个方面推进土地市场的建设，一是完善土地收购和储备制度，保证政府对土地一级市场的有效调控，同时，坚持放开和搞活二三级市场；二是积极推行存量和新增建设用地的招投标出让方式，扩大建设用地的有偿使用范围；三是完善建设用地信息发布体系，有效引导社会投资方向；最后是要积极扶持土地评估、交易代理等土地中介服务机构的发展。

再次，强调产权意识的重要性。完善土地产权制度，理顺土地产权关系，保护土地所有者和土地使用者的合法权益。在推进农村集体建设用地使用权流转的过程中，改革和完善征地制度，提高土地执法者的素质，保障国家、村集体、农民和用地单位的合法权益。

最后，支持媒体、公众等全社会积极参与土地资源的保护。调动全社会的积极性，利用媒体、社交网络等平台，结合“地球日”“土地日”和“全民普法日”等活动，在市民中广泛宣传土地资源保护和利用的严峻形势，宣传我国的人口、资源和环境基本国策，提高民众的土地资源忧患意识和保护意识，对土地资源的开发利用形成有效的社会监督。