长江上游水土流失治理工程的重要性和建议

(1991年8月28日在七届全国人大常委会第二十一次会议上的大会发言)

今年6月下旬，七届全国人大常委会第二十次会议上通过了《中华人民共和国水土保持法》。这是为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，发展生产，关系到国家经济建设、造福子孙后代的大事。接着就在5月下旬到7月下旬，全国大部分地区发生严重洪涝灾害，给国家造成巨大损失，进一步证明了预防水土流失的重要性。我在本月上中旬曾参加长江上游四川部分地区水土保持考察工作，现将考察情况和建议汇报如下。

一、长江上游水土流失的严重性和重点防治的意义

长江上游指的是湖北宜昌以上的长江流域，流域面积100.5万平方公里，涉及青海、西藏、云南、贵州、陕西、甘肃、四川、湖北8省的53个地区，338个县，流域总人口为1.45亿，平均人口密度为每平方公里144人。我们这次考察的第一个印象是:长江上游的水土流失问题在某些方面比黄河流域更为严重，问题的解决更为紧迫。与黄河相比较，长江上游的水土流失问题具有如下六个特点。1.长江上游的水土流失不像黄河那样危在干流而引人注目，流失的水土主要淤积在支流，有极大的隐蔽性。2.长江上游的水土流失对土地资源的破坏性更大。长江上游广大的山丘区坡度陡，且土层薄，雨量大且集中，水土流失使大量的土地石化，一些县每年有数百亩甚至上千亩的土地变成光石板。3.长江上游虽然较之黄河中游有较好的气候条件，但对水土流失的治理工程量大。由于坡陡雨量大，目前长江上游的坡改梯工程措施绝大部分都要取石垒埂。长江上游水土流失的治理需要付出比黄河水土流失治理更大的代价，花更长的时间。4.长江上游是滑坡、泥石流分布集中、危害严重的主要地区。据目前的不完全统计，长江上游有泥石流沟4200多条，新老滑坡15万多处，威胁县城200多个、场镇400多个，人口2000万人，每年都发生死亡数十人至数百人，财产损失几百万元至上亿元的重大灾害。5.长江上游人口密度高，环境人口容量低，水土流失所形成的人口压力和社会不稳定因素大。6.长江上游的水土流失治理起步晚、任务重。国家立项重点防治只有3年时间，治理任务十分艰巨。目前黄河流域已建成梯田坝地5000多万亩，而长江上游地区只相当于前者的1/5。

对长江上游水土流失进行综合治理绝不只是一个单纯的部门工作，它是涉及整个社会、经济、人口、生态、资源五个方面的浩繁的系统工程，是关系到整个国民经济发展和长江流域生存环境的重大国策，水土流失防治的重要意义可以从五个方面来加以认识。

(1)它是一项抢救耕地资源、保护基本生产条件的重大社会工程。我们所考察的嘉陵江中游的南充地区现在由于人口的迅速增加、耕地的逐年减少，人均耕地仅0.76亩。水土流失面积已占幅员面积的64%，每年流失泥沙总量达7970万吨，冲走有机质74万吨，相当于损失了26万亩耕地一尺厚的耕作层土壤。

(2)它是保护农业生态环境、增强农业后劲的重大战略措施。目前我国农业严重地受到自然灾害的威胁。水土流失加剧了旱灾、虫灾和水灾的发生率和破坏性。据研究，水土流失使土壤退化，地表涵养水源能力减弱，从而导致区域小气候的变化，加剧旱灾。此外，由于森林覆盖率低，植被减少，野生动物失去庇护和生活条件，天敌减少，虫害频繁。水土流失还加剧了洪灾的破坏性。如果不从根本上治理水土流失，农业生产将处于十分脆弱的境地。农业不仅不能上新台阶，反而会在频繁而又剧烈的灾害下不断萎缩。

(3)它是保护社会基础设施，维护人类生存条件和人口环境容量的百年大计。调查表明:长江上游的水土流失使无数的水利灌溉设施毁于一旦，公路冲毁，铁路中断，工厂、学校、居民区被泥石流冲毁，农田被葬送，人民的生命和财产遭受严重侵袭。

(4)它是维护民族团结、使人民根本上摆脱贫困的团结工程和脱贫工程。长江上游聚居着大量的少数民族，如果水土流失得不到治理，将严重威胁着少数民族人口的生存环境，进而影响到民族团结和社会安定。水土流失严重的地区同时大多都是贫困地区，水土流失已成为人民贫困的首要根源。

(5)长江上游水土流失的重点防治是关系到整个长江流域经济的系统工程，长江流域作为一个系统，上游和中、下游是紧密相连的。例如，长江上游水土流失的治理不仅有利于航运事业的发展，而且有利于整个长江流域水利电力事业的发展，因为上游的泥石流会影响到中下游干流和水库的淤塞。

“长治”工程所产生的影响大大超出了“保水保土”这种基本目标，具有如下五方面的效应:

(1)改善了农业生产的条件，增强了农业后劲。水保(水土保持)工程不仅提高了土地的产出率，而且扩大了耕地面积，扩大了环境人口容量，为推进农业增产稳产产生了明显的经济效应。目前，重点防治区共实行坡改梯110万亩，每年每亩可增产粮食75公斤，共增产8000多万公斤。许多地方由于坡改梯工程的实施还扩大了耕地面积。另外水保工程还增强了农业抗御自然灾害的能力。例如1990年的川东大旱，粮食普遍减少，但开始治理的地区仍取得较好的收成。1991年的洪灾使嘉陵江上游的许多农田被冲毁，但水保工程中新修的梯田和梯地却经受了考验。

(2)水保工作改变了水系，增加了植被，变农业生态的恶性循环为良性循环，产生了明显的生态效益，调查中发现:治理水土流失的生物措施增加了植被，不仅起到了蓄水保土保肥的作用，而且为群众提供了大量的薪柴和牧草，为解决农村能源问题及发展畜牧业创造了条件。

(3)国家投入的水保资金调动了广大农民的积极性，农民对农业的物质劳动投入迅猛增加，产生了明显的启动效应。如果把农民投入的劳动换算成资金，农民的投入已在国家、地方、农民三大投入中占70%—80%。

(4)水保工作中的经济开发项目壮大了集体经济，使农村产业结构得到调整，促进了双层经营、统分结合的农村经济管理制度的形成，产生了明显的间接社会效应。集体经济的发展是通过集体单独开发现有耕地或集体与农民共同开发现有耕地而实现的;而新开发耕地往往用于发展林果业和经济作物。这对改善农业产业结构大有好处。

(5)水保工作把广大农村基层干部引入工程第一线，参与工程的规划、组织、指挥，水保工程不仅成为农村社会化服务体系的一个重要方面，而且密切了干群关系，增强了乡镇政府的威信，产生了重要的外部效应。

二、进一步做好水土流失防治工作的建议

为了加速治理长江上游严重的水土流失，我们特提出如下六条对策建议。

(1)根据受益情况多方筹集资金，努力增加上游重点防治水土流失的资金，确保资金投入逐年增加。据调查，目前长江上游水土保持重点防治区水土流失基本治理最保守的投资需求估计是100多亿元，而国家每年的投资仅几千万元，实在是杯水车薪。解决这一矛盾的关键是根据受益情况实行投资主体的多元化，多渠道筹集资金，并集中统一使用资金。

我们建议:国家除了继续从耕地占用税划出一部分维持对长江上游重点防治区水土流失的治理外，应采取如下措施:①鉴于水土流失治理是形成贫困地区造血功能的关键，建议国家从扶贫资金中划出一部分用作水土流失的贫困地区的水保工程。②国家从水土流失地区的交通能源税中拿出一部分用于水土流失的治理。③直接受益的水电部门应拿出一部分资金来治理相关范围内的水土流失或承担这一范围内的治理工作。长江上游是我国水能资源最丰富的地方，国家应积极推进这一资源的开发，以便增强治理水土流失的财源。④其他直接受害于水土流失的生产经营企业也应为水土流失的治理出资出力。⑤地方政府继续匹配水土保持资金，增强对水保的投入，这种匹配资金要制度化，长期稳定。⑥对于开发性水保工程可以通过各种信贷渠道和融资渠道筹措资金，通过社会集资和争取国际援助的办法筹集资金。⑦科研部门应设立长江上游水土流失治理的科研项目，加强对这一社会工程的科技投入。⑧鼓励下游地区企业对上游地区进行有偿经济开发(例如水电资源的开发和有偿协作，从所得利润中划出一部分用作水保基金)。⑨采取利益诱导机制引导农民对水保进行资金投入。⑩统一协调与水土保持有关的长江上游防护林工程、改造低田工程扶贫工程、国土整治工程、环境治理工程，采取对具体项目联合投资，做到统一规划，各投其资，各记其功。

(2)鉴于长江上游水保工程任务的艰巨性，迫切需要国家对重点长江上游防治区的水土流失防治队伍和网络建设采取特殊政策，实行区别对待，确保防治网络的健全。目前这方面的问题是:①人手少，任务重，处于一种“小马拉大车”的状况。②人员素质差，大多是水保的新兵，业务技术水平有待进一步提高。③机构地位低，协调能力差。水土保持涉及水利、农业、财政、商业、国土、环保、能源、林业、铁路、交通等部门，需要协调各种项目，目前的水土办级别低，无力做好艰巨的协调工作。④基层网络“线断”，水土保持在基层没有“腿”，区、乡、镇无专人负责水土流失防治工作的管理。

为此我们建议:

①在重点防治区的省、县设立水土保持局、区乡设立办公室、村安排水保防治员，健全水土保持管理网络。②加强对现有水保人员的在职训练，提高业务水平。③从有关受益部门调剂富余人员充实水保队伍，在不增加总编制的情况下壮大水保队伍。

(3)在重点防治区要坚持“两手抓”，在抓治理的同时，切实加强预防工作，真正做到“以防为主，防治结合”，确保法律手段在水保工程中的作用。

“长治”工程实施三年来在治理方面取得了可喜的成绩，但由于各种原因在预防方面的进展却显得较为缓慢，有些地方还出现了新的流失和破坏大于治理的状况。我们认为，90年代长江上游的水土流失防治应在进一步推进治理的基础上，花大气力做好预防工作，这里的关键是要依法预防，使水土保持工作真正做到规范化、制度化和科学化。

(4)要采取各种利益诱导机制，广泛而又持久地调动广大农村剩余劳动力投入水土保持工程，确保水保工程主体的积极性。这里国家调控的关键是运用各种利益诱导机制，引导农民积极参与水土保持工程。

我们建议:

①进一步利用以工代赈方式推动农民对社会工程的劳动投入。②按水保法要求，对投入水保的农民实行各种物质优惠。③减免参加水保工程的农民的其他劳务和实物负担。④允许农民对自己投入所形成的土地使用权的继承和有偿转让。

(5)因地制宜，各地根据不同情况建立不同类型的水土保持示范户、示范村、示范乡，用榜样的力量推进点面结合，在水土流失地区，各种自然条件和社会条件是各不相同的，水土流失的防治模式也应各不一样。例如，水土流失治理可分为户包治理式，联户治理式，乡村治理式及集体——个人联合式。要推进不同模式治理水土流失，需要采取不同类型的示范点，通过榜样的力量以点带面，逐步推开，要引导广大农民根据本地的情况采取合适的水土流失防治模式，绝不能依靠一种类型的示范，有些模式可能适合甲地，但不一定适合乙地。示范点既要有示范意义又要有推广价值，这就迫切需要我们推出不同模式的示范点。

(6)加强水土保持科学的多学科研究，实现水土流失治理与相伴农业综合开发的科学化与高效益。目前，长江上游水土保持工作的科学研究严重滞后于水土流失防治的实践，面对严重的水土流失，迫切需要加强这方面科学研究。

我们建议:①国家和地方投入的水土保持基金中要有一部分用于水土保持科学研究。②国家自然科学基金和社会科学基金要支持对长江上游水土保持项目的科学研究。③国家科委的有关农村发展和科研项目要在水土流失重点防治区设立有关项目。