农村失业的治理问题

中国的失业问题首先是农村劳动力的大量过剩问题。因此对于农村的失业问题，我们要广开门路，采取各种办法增加对农村劳动力的吸纳程度，稳定和发展目前广大农村流行的三元就业结构：（1）“不离土不离乡”，增加农、林、牧、渔对农村劳动力的吸纳力，使大农业向深度和广度发展，开发“二高一优”农业，充分利用农业资源，拉长农业的产业链条，进一步增加农村劳动力的投入；（2）“离土不离乡”，继续大力发展乡镇企业，调整乡镇企业的产业结构和产品结构，使它们更上一个台阶，进一步增加它们对农村劳动力的吸纳能力；（3）“离土又离乡”，组织农村劳动力有序地向城市转移。关于这最后一点，涉及城市失业的治理问题，因此我们要花些笔墨来讨论这个问题。

各国经济史的发展都证明了，一个国家经济的发展必定要经过一个农村劳动力不断地向城市转移的过程，这是回避不了的。不能因为我国城市就业压力很重，城市失业本身难以治理，就把农村劳动力向非农产业转移的问题抛开不提。其次，一个国家的经济要取得均衡的和有质量的增长和发展，首先是各区域间的均衡发展。很难设想光有城市经济的增长和发展，而没有农村经济的增长和发展，这个国家的经济增长能够健康持续下去。因此，从这两个角度看，农村劳动力向城市的转移不仅是不可避免的，而且这种流动本身对促进我国区域经济的均衡发展是有积极意义的。我们可以从农村劳动力转移对流入地和流出地的影响来证明这一点。

1.对流入地的影响。

第一，农村剩余劳动力流入城市补充了城市劳动力的“不足”。尽管城市中也存在着大量过剩劳动力，但是城市劳动力往往不愿在一些特殊领域就业，进城民工恰好填补了这些空缺。传统的城市就业制度形成的“三铁”（“铁饭碗”、“铁工资”、“铁交椅”）一方面造成城市职工工作效率低下、劳动生产率难以提高等局面，另一方面，企业内部人浮于事，隐性失业严重。企业为了提高效率，不得不雇用农村转移到城市的民工，尤其是让他们补充脏、累、差岗位。

第二，农民进城还起到了拾遗补缺的作用。在与城市居民生活息息相关的许多领域中，农民工已成为“主力队员”，为城市居民生活的方便、舒适做出了很大贡献。

第三，农村剩余劳动力进城更重要的意义在于它提高了城市劳动生产率。农民工的出现对城市企业原有的劳动用工制度带来有力冲击。以前国有企业严格实行计划用工制度，“三铁”盛行，农民工的出现增加了企业劳动用工的选择余地。农民工吃苦耐劳，守纪律，工资成本低，具有很大竞争优势，直接提高了企业的劳动生产率，对在职职工构成竞争压力，也间接提高了他们的劳动生产率。

第四，农村剩余劳动力流入城市降低了城市劳动力成本。国有企业不仅要按国家计划规定的工资水平支付给城市职工报酬，而且负责向其提供住房、子女教育、养老保险、生活服务等一系列福利条件，劳动力真实成本很高。但是，使用农民工则仅需支付一般低于城市职工工资水平的报酬，其他一概不管，至多提供条件简陋的集体宿舍。

劳动力成本降低对城市经济增长有很大促进作用。劳动力成本降低，企业总成本也就相应降低，单位产品成本降低，从而提高了产品的市场竞争力。另外，农民工进城增加了城市职工的流动性，有利于劳动力资源的合理配置和有效利用，对全国劳动力市场的发育具有不可估量的作用，这本身就对经济增长具有推动作用。

2.对流出地的影响。

第一，农村剩余劳动力从农业中转移出来，无论流入非农产业还是城市都挣得了更高的收入。1994年农村劳动力到城镇务工经商全年货币总收入为1 511亿元，在城镇及路途花费为679亿元，带回或寄回农村的货币收入约832亿元（《中国农村经济》1995年第4期）。收入的返回给农村剩余劳动力流出地的经济发展带来一系列效应。

收入的返回为农民改善生活，巩固温饱，并为向小康过渡打基础都具有重要意义。农民用返回的收入购置实物资产不断增长，直接提高了生活质量。

农民收入提高也意味着对工业消费品需求的增加，这可以带动民工流出地消费品工业的发展，对落后地区经济有着重要的乘数效应。

收入返回增加了农民对人力资本的投资。农民赚到钱后，有的以此作为学费学到了一门或几门实用技术，回乡干起了专业户，为农村经济发展注入了新的动力。农民到城市打工开了眼界，对外面的世界有亲身感受，更加重视子女教育，从而有助于农村教育事业的发展和人口素质的提高。

收入返回对农业本身的发展也具有重要意义。在我国现行的经济政策和经济环境下，农业是不具备比较优势的产业，自身经济效率低，务农收益也低。农业发展急需注入资金，而政府对农业的投入在其他经济比较效益高的领域竞争下逐年递减，同时农用物资价格上涨较快，大大抵消了农副产品价格上涨可能给农民带来的好处。另外，农民负担较重，农村各项事业支出逐年增加。所以，收入返回有利于增加对农业的投入，使农业不仅不滑坡，而且在条件具备时有所发展。

收入返回还是农村非农产业资本原始积累的重要来源。大力发展非农产业是我国农村的根本出路。但因农业自身处境已经很艰难，实行家庭联产承包责任制后聚拢农户的零散资金十分不易，不可能主要依靠农业自身提供发展非农产业所需的巨额资金。返回收入中只要有一部分转化为发展农村非农产业的资本原始积累，其数额和作用就十分可观。现在有些地方已经出现“民工潮”回流现象，有些在外打工积攒了一笔资金并学得一技之长的农民已经开始携资回乡创业，为当地非农产业发展作出了贡献。可以预见，他们将成为农村非农产业发展的重要生力军。

第二，农村剩余劳动力流入城市和经济发展较快的地区，既增加了这部分劳动力的收入，又促进了城乡信息交流，是城市现代文明向广大农村产生辐射和示范效应的重要渠道。农村传统的小生产造成信息闭塞、思想保守，农村剩余劳动力流入城市，农民亲身感受现代文明的气息和城市先进经济、社会生活的熏陶，生活方式、思维习惯都发生变化，有的甚至直接融入现代城市文明中，当他们返回家乡时，城市现代文明也就随之植入农村。农民在城市和经济发展较快的地区打工，当地先进的经济运行方式和发展经验、做法也对他们起到了潜移默化的作用。另外，农村经济发展离不开及时、准确的经济信息，农村非农产业发展尤其如此。农民工直接参与流入地经济活动，可以方便地获取经济信息，并带回家乡，信息的获取与传播并不需要多少额外支出。

农村劳动力流入城市和经济发展较快的地区，直接为流出地免费培训了大批市场经济型人才和劳动力，先进的技术、管理及经济发展经验、做法在打工中得以掌握并随着农民返乡而在当地扩散开。这种“干中学”的扩散效应对农村发展意义很大，可以在很大程度上较快地解决农村劳动力素质低下的问题，为农村经济起飞提供合格劳动力和人才，还使农村经济能人脱颖而出，熟悉和适应市场经济运行程序、规则，成为他们返乡创业的优势。

当然农民工流动当中也出现许多问题，值得我们重视。

“民工潮”成为中国20世纪末的一个重要现象，根本原因在于我们在20世纪80年代以来市场经济体制的重构和经济的大发展。没有这两个条件，虽然农村存在大量过剩劳动力也未必会发展成为当今如此大规模的劳动力转移，新中国成立后30年的历史就是明证。同样，要解决当前农村劳动力转移所存在的弊病，我们不能依靠传统的行政手段来抑制劳动力的流动，唯一可采取的办法是进一步发展市场，完善各种市场机制，使农村劳动力转移由无序变为有序。

第一，由于广大农村通讯落后，信息不灵，农民对城市民工的供求情况所知不多，造成盲目流动。农民与其花费旅费盲目长途跋涉，不如花钱就近买个可靠信息。因此，农村劳动服务信息机构必将出现。第二，农村剩余劳动力市场供给相对于城市需求规模太大，造成供过于求的状态。在市场经济条件下，民工市场供过于求势必导致劳动力价格下跌，农民将务农与农村非农产业的报酬加以比较，逐步会形成一个多元就业的稳定结构。第三，城市臃肿，人口膨胀加速，要治愈这种城市病，市场经济也是一帖良方。在市场经济条件下，城市过分臃肿最直接的表现形式是地价上涨，房租上涨，推动工资的上升，使劳动力成本增加。除建筑行业外，大城市中需要大量使用民工的企业就会不堪重负，最后只好把生产部门转移到郊区，甚至中小城市。随着中小城市企业的增多，人口也随之增长，同样会出现地价、工资上涨的趋势，经济效率处于最差边际地位的企业应该向农村小城镇转移。因此，解决“民工潮”无序的最好办法是在市场的作用下做到双向流动，推动城市资源流入农村。

因此，我们可以预见，随着市场经济在我国的大发展，农村劳动力转移中存在的无序性和其他问题终将通过市场机制而逐步得到解决。但是，我们也应该清醒地认识到，市场机制不是万能的。因此我们在坚持进一步发展市场经济的同时，也要强调政策导向的重要性。

首先，我们要强调城市资源适当流向农村、促进区域经济平衡发展的重要性。改革开放以来最常见的城乡资源流动是乡村资源流向城市，其中农村剩余劳动力流向城市最引人注目，除了城乡间商品贸易外，城市资源向乡村转移还没有成为普遍现象。随着农村工业化的逐步推进和中国经济体制改革的深入，全国统一大市场会逐渐趋于成型，资源流动的城乡界限将被打破。事实上，改革开放以来城市资源已经开始悄悄地流向农村了，如乡镇企业从城市聘请了许多工程、技术和管理人员。城乡资源流动是双向的，随着经济的发展这种双向趋势将更为明显和重要。城市和经济发展较快地区资源流向农村和经济发展较迟缓地区的梯度转移不但可以挽救城市边际企业、夕阳产业，优化移出地产业、企业结构，而且可以促进移入地的经济发展。这种转移及其产生的扩散效应给移入地带来了较先进的技术和管理、人才、信息以及资本投入，吸纳大批农村剩余劳动力到中小城镇就业，从而推动移入地小城镇建设和农村城市化。流出地可以制订优惠政策鼓励边际企业、夕阳产业向下一级城市和乡镇转移，做好原有职工安置工作。移入地应给予支持，增加吸引力，除了改善投资环境，切实保护外来人员合法利益外，还要做好规划，力争使外来投资与当地经济发展更好地结合起来。同时要鼓励外出民工回乡办企业，做个体户、专业户，发挥他们在外面学到的一技之长。

其次，大力发展乡镇企业，加快农村城市化。乡镇企业是吸纳农村剩余劳动力的主力，但乡镇企业吸纳劳动力能力正在递减，相应地农村剩余劳动力存在反梯度转移。中西部乡镇企业起步较晚，质量、档次较低，发展潜力很大，吸纳剩余劳动力的余地很大，应该加快发展和规模扩张，有条件的地方可以随着乡镇企业上质量、上档次而适当加快小城镇建设，推进农村城市化。东部地区乡镇企业发展较成熟地区应该因势利导推进农村小城镇建设，带动第三产业的发展，弥补乡镇企业继续吸纳劳动力能力的下降，同时促进乡镇企业上质量、上档次，增加其发展后劲。实际上，这些地区实现农村城市化的条件已经成熟，应该不失时机大力推动。有条件的县城或县级市可以向中等城市发展，统一规划小城镇建设，增加小城镇吸引力，适当集中乡镇企业于小城镇。

最后，大力发展农村教育事业，改良农村人力资本。西方许多经济学家，如卢卡斯、舒尔茨等人已经证明，经济发展过程中人力资本的作用极为重要。改造传统农业最重要的是向农民投资，增加农村人力资本投资。中国地区间经济发展不平衡的根源也可以说是人力资本的差异造成的。发展中国家的人力资本投资无论私人收益率还是社会收益率都很高，普遍超过物质资本投资收益率，其中初等教育投资收益率最高。各级政府应该高瞻远瞩，大力发展农村教育事业，提高教育普及率，严格实行九年义务制教育，增强法律的严肃性。同时加大对农村教育事业的投资，在这方面可以考虑动用一部分国家扶贫资金增加对贫困地区农村的人力资本注入。我们常说要把扶贫资金由向贫困地区“输血”变为帮助贫困地区“造血”，但是注意力一般集中在生产性项目的物质资本投资上，却基本上忽视了对当地教育事业的投资。这可能是中国扶贫资金运用效果有待改善的最重要原因。增加对贫困地区农村教育事业投资，努力改善人力资本是国家扶贫资金挖掘潜力、扶贫工程取得最后成功的根本途径。通过文化教育投资，改良人力资本，为接收城市转移出来的产业、企业作准备，同时开创农村多种生产，加快农村城市化。传统农业对劳动力素质的要求与从城市转移出来的产业、企业对劳动力素质的要求差别很大，农村非农产业对劳动力素质的要求也高于传统农业。人力资本投资将促成从传统农业的农民到乡镇企业职工或个体户、专业户的转变，从传统农民向现代化城镇居民的转变。