中国失业保障体系的建立

我们在本篇的开头已经提到，失业治理问题可划分为主动的治理措施和被动的治理措施，在介绍各个国家的失业治理时我们也是从这两个方面来展开讨论的，这一点对中国失业治理问题也不例外。我们在本章的前两节看到，对于像中国这样既存在农村的大量剩余劳动力，又存在城市的大量失业人口的经济，尤其是伴随国有企业改革而产生的隐性失业的显性化，加上经济结构性调整所带来的失业，使中国的失业问题异常严重。尽管上两节讨论的那些主动的失业治理措施，尤其是像中国的再就业工程那样的失业治理措施，对于减少失业、促进再就业能够起到很好的作用，但是其效果毕竟是有限的，毕竟不能解决所有的失业者的就业问题，因此动态当中一个比率较高的失业人数呈现在我们面前将是不可避免的事实。既然动态地看有相当比率的失业人员处于无收入的状态，那么被动的失业治理措施——失业的保障问题就自然而然地提出来了。

中国的失业保险制度创建于1986年。1986年10月，配合劳动合同工制的实行和企业破产法的实施，中国建立了国有企业职工待业保险制度。能享受失业保险的对象主要包括破产企业职工，濒临破产企业精减的职工，违纪辞退的职工，及终止、解除劳动合同的职工。基金筹集渠道主要是国有企业按标准工资总额的1%在所得税前列支存入银行，由银行交入社会保障基金，基金在各省市调节，地方财政补偿。在1993年4 月12日国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》中，失业保险基金改为按企业全部职工工资总额0.6%筹集。保险金支付项目包括：失业救济金、失业职工医疗费、退休金、待业培训费等。进入20世纪90年代以来，其保险范围从国有企业、机关团体和事业单位扩展到部分集体所有制企业和三资企业，参保企业达40多万个。到1994年底，全面失业保险覆盖的职工达到9 500万人，占城市就业人数的56%。据有关资料显示，1987—1992年间中国政府每年发放失业救济金达1.44亿元，救济失业职工近65万人。1993年失业救济金发放额为2.88亿元，救济失业职工为103万人。1994年全年共筹集保险基金18亿元，发放救济金增至6亿元，救济失业职工数量增至180万人。据预测，到2000年，全国将有失业职工数2000万人左右。面对这样严峻的形势，目前如何建立中国完善的失业保障体系就提到我们面前了。根据我们目前的情况，失业保障体系还是很不完善的，问题还是很多。主要的问题有以下几方面：一是迫切需要确定一个全国性覆盖面较广的失业保险法规，失业保险在世界许多国家都是强制性保险，在中国这样一个人口大国里，更应该强调这一点；二是目前的失业保险适用的对象范围太小，要从目前的国有企业和集体企业职工推广到全体劳动者；三是享受保险的条件不十分明确，缺乏一套严密科学的检查和监督体系；四是失业保障基金的筹集来源、方法、标准都不尽合理，有待于完善；五是失业保险金的享受标准、期限等有待于改进。

下面我们较为详细地展开以上问题的讨论。

1.失业保障一般是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金对因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度，其核心内容是社会集中建立失业保障基金，分散失业风险，使暂时处于失业状态的劳动者的生活得到基本保障，并通过失业培训，达到就业安置。这一点中国要通过统一的立法来明确规定。

2.失业保障的覆盖面必须扩大。从理论上讲，失业保障应包括所有劳动者，按产业划分，应包括第一、第二、第三产业所有的职工，按所有制划分，应包括全民、集体、个体、私营及三资企业的所有劳动者。这样对比起来，目前的失业保险的实施范围和覆盖面显然过窄。因为目前覆盖面主要是国有企业和部分集体企业，这一方面是不公平的，另一方面也不利于劳动力在各种所有制企业之间的流动，因此有可能阻碍失业人员的再就业。另外，国有企业中可享受失业救济的对象又仅限于四类人员，即宣布破产的企业职工，濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工，企业终止、解除劳动合同的职工以及企业辞退的职工，没有包括其他形式失业的职工。因此，如何合理确定失业保险的对象并把它推广到全体劳动者成为当前中国失业保障建设过程中的一个主要内容。

3.失业保障金的来源及其筹集办法是失业保障制度中的核心内容。从前面我们介绍的西方主要国家的失业保障制度中我们看到，失业保障基金的来源无非是四方面：企业和职工个人的交纳，政府财政的补贴和失业保障基金的经营收入。就中国目前的情况看，失业保障基金的来源是企业交纳和国家财政补贴，这样的来源渠道太单一，尤其是不能解决农村劳动者、私营企业及个体劳动者的失业保险问题。因此比较合理的来源应该包括个人交纳、企业交纳和政府财政补贴，对于个体劳动者，其交纳的比例就应该略高于受雇于企业的劳动者，因为后者有企业为他们共同交纳。因此在基金来源上要适当体现我们前面提到失业保障的保险逻辑，失业保险金从本质上来讲应该不同于失业救济金，应充分考虑失业者原先就业时对保险费的交纳情况。另外，企业交纳的保险金的标准也不尽合理。目前中国的失业保险金是按企业的全部职工的标准工资的1%提取，但是现在企业的标准工资与职工的实际收入差距很大，各个企业之间这种差距又很不一样，因此以此作为标准是不合理的，应该将按标准工资额改为按职工的实际收入交纳，其具体比例的确定，应根据总体的失业人数、基本生活费用以及通货膨胀情况作出通盘考虑。

4.失业保障金的给付标准与期限也需要进一步完善。目前中国失业救济和发放是以工龄为划分标准，现行规定以5年为界，5年和5年以上者，最多发放2年救济金，实行累退制，第一年月救济金为失业前2年标准工资的60%—75%，第二年为50%，5年以下者，最多只发一年，月救济金与5年以上者第一年相同。但是失业前的标准工资在实际操作中是按某地区最低标准工资确定的，如上海市以本市最低工资标准计算，失业第一年按75%给付，月失业救济金为225元，第二年为最低工资标准的60%给付，月失业救济金为185元。这个金额一是与本人失业前的收入没有联系，二是数额太少。因此中国失业保障基金的进一步完善中，首先还是要区分失业保险与失业救济两种情况，属于失业保险的，保险金的给付标准与期限应与失业者失业前的失业保险费的交纳情况相联系，总的精神是，失业前收入较高者，交纳失业保险费较高者，享受的保险金就应该高一些，反之就应该低一些。失业保险金的享受期限也应该与保险的交纳期限适当挂钩，划分的档次可以略多一些，总的原则是鼓励全体就业人员积极交纳失业保险金，广开保险金的来源，以减轻国家的财政负担。国家的财政补贴应主要支持失业救济这一部分，享受失业救济的应该是：不符合享受失业保险金的人员和已经享受完失业保险金期限的长期失业人员。

5.明确失业保障的给付条件。如果我们分别建立了失业保险和失业救济这两大失业保障体系，那么对于失业保险和失业救济都要给出各自明确的享受条件，因为失业保险不是新的“大锅饭”，其基本作用在于解救失业者因失业而失去生计来源的基本生活困难，在失业期积极创造再就业的条件（如接受培训等）和努力寻找新的职业。因此，享受失业保障金的最起码条件是，他必须是真正的失业者，而且是非自愿失业者。由于失业保障金的存在，就难免会出现许多假失业者。对于假失业者，可以有两种方法来鉴别，一是看他是否自愿离职；二是看他在失业期间是否接受职业介绍所给他介绍的工作，如果他拒绝接受，还要看他是否有正当的理由，根据这两点我们基本可以判断该失业者是否是一个伪装失业者。另外我们还要注意的是，领取失业保险金的人是否在隐性就业，即从事地下的或部分的就业活动等。根据这些分析，我们目前所实施失业保障制度，在享受的条件规定上是不明确的，漏洞很多，许多人可能处于自愿失业的状态，也有一部分人处于隐性就业的状态，这样就加重了国家失业保障金支出的负担。至于失业保险与失业救济的差异条件，就是要根据失业者失业前对失业保险费的交纳情况来确定其应该享受哪一类失业保障，享受失业保险的，再进一步确定其享受的期限。因此失业保障的给付条件的关键是如何证明一个失业者真实状态，这需要专门的机构来执行该项鉴别功能，并且对较长时期的失业者来讲，要定期鉴别取得失业者证明，方能继续享受失业保障金。这样做的目的是一方面杜绝假失业者，另一方面是鼓励失业者尽快地再就业。