上海开放金融试点

随着天津、广东和福建自贸试验区的加入，上海自贸试验区成为中国的自贸区之一，而不再是唯一的。上海自贸区下一步在哪些方面继续创新、继续试验、继续保持领先位置呢？

我们的基本判断是：上海自贸区只能以不断的制度创新积极响应国家的战略需求，才能持续保持领先地位。而下一阶段上海自贸区相关制度创新的重点可以集中在四个领域：以金融有序开放的试验为中国整体金融开放探索节奏、次序和路径；对接高标准国际贸易和投资规则进行更大胆和更广范围的先行先试；以企业体验为导向转变政府职能，完善营商环境；直面自贸区推进中遭遇的共性问题，提供制度性解决方案。

1.制度创新最难，但国家最需要

从上海自贸区运行一年多来的情况来看，试验和探索的重点可以归纳为两点，即制度创新和行业开放准入。行业开放准入与地方经济关联度大，因此从全国各地对上海自贸区经验的主动性的复制和推广来看，行业开放和准入这方面比较积极，有些地区甚至采取了“先上车再买票”的复制推广方式。从我们前期的调研情况看，各地自贸试验区申报方案中，行业开放和准入的内容都在上海自贸区基础上结合各自特色有所增加。而制度创新难。一是制度创新涉及现有权力和利益的调整，因此往往阻力很大；二是制度创新涉及现有框架和格局的调整，涉及中央与地方之间、不同部门之间的协调和配合，复杂性高；三是制度创新的收益大多是长期的、隐性的、公共产品性质的，难以在短期形成独享的、显性的、地方性的收益，因此地方政府往往缺乏动力；四是制度创新缺乏先例，且有失败的可能，因此需要有试错的勇气。

但从自贸试验区为全国全面深化改革和进一步扩大开放探索新路径、积累新经验的历史使命来看，制度创新是自贸区各项探索和试验的核心，是党和国家赋予自贸区的最重要的历史任务。“世界潮流，浩浩荡荡”，未来评价自贸试验区的历史贡献，最重要的也一定是制度创新。

因此，上海自贸区过去、现在和未来都要矢志不渝地以制度创新作为最主要的试验内容。

2.上海自贸区下一阶段制度创新的重点

（1）以金融有序开放的试验为中国整体金融开放探索路径。

前段时间的俄罗斯卢布危机再次对中国的金融开放敲响了警钟。金融开放是大势所趋，但开放的节奏、次序和路径需要审慎决策。通过这次卢布危机，我们可以归纳出俄罗斯金融开放的若干教训：对卢布离岸市场缺乏应有的预警，卢布的离岸市场和在岸市场发展失衡；外资流动以短期和间接投资为主，流动性过高，容易产生大规模资本逆转；资本“走出去”不够，俄罗斯与欧美发达经济体相互直接投资的交融度较低等，使得欧美制裁俄罗斯顾忌较少。

因此，上海自贸试验区可以利用金融开放度和国际化程度较高的优势，利用上海自贸试验区扩展涵盖陆家嘴金融片区的契机，更积极大胆地承担金融有序开放的压力测试，探索中国金融开放的节奏、次序和路径。可以通过进一步的跨境直接投资便利化措施，以及这些措施更快的复制推广，深化中国和欧美主要发达经济体的双向直接投资，进一步促进相互的经济交融度；通过促进上海自贸区内的金融创新，发展与人民币离岸市场相适应的在岸市场，同时通过国际能源交易中心、上海保险交易所等平台的建设不断推进上海国际金融中心的市场广度和市场深度；通过自贸区自由贸易账户核算体系，在“一线放开、二线管好、适度渗透”的原则下更大胆地进行包括资本市场双向开放在内的金融开放试验和压力测试，积累经验；即便是出现些许问题，演练一下风险防控措施，乃至极端情况下的资本管制措施也将会有极为难得的收获。

（2）对接迫在眉睫的中美和中欧双边投资协定（BIT）谈判，积极探索参与国际规则制定。

习近平总书记在第十九次中央政治局集体学习中提出：中国要积极参与国际经贸规则制定，争取全球经济治理制度性权力。中国不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素。

目前从中国参与国际经贸规则制定的情况看，大致并行三种路径。一是在现有WTO多边框架下积极参与，积极达成和落实一揽子协议，比如推进近期通过的巴厘岛贸易便利化议定书尽快落实。二是在中国的主导下，立足周边、辐射“一带一路”，逐步构筑起面向全球的自由贸易区网络，积极同“一带一路”沿线国家和地区商建区域性的自由贸易区，并协商形成与之相对应的贸易和投资规则。三是以中美和中欧BIT谈判为突破口，研究并逐步对接以跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）为代表的高标准的国际贸易和投资新规则。显然，上海自贸试验区的制度创新方面的定位是在第三条路径上积极作为，为国家探路。

几个具体的突破方向可以包括：在完善前期准入前国民待遇加负面清单管理模式的同时，在120.72平方公里的上海自贸区全面先行先试《外国投资法（草案）》提出的“有限许可加全面报告”制度，为构建开放型经济新体制、顺应国际通行规则发展要求的“三合一”外资立法修订探索新路径、积累新经验。

进一步完善负面清单，从形式和内容上更多地承接中美和中欧BIT谈判的压力测试。可以探索国际通行的宽口径，改变现行负面清单窄口径的现状；可以进一步提高透明度，在现有“行业分类”和“特别管理措施”两大栏基础上，增加“依据”一栏，明确相关特别管理措施的出处。新的负面清单可以在金融、文化、教育、医疗等服务业领域进一步有序扩大开放，在制造业领域，尤其是现代装备制造业、生物医药、先进材料、信息和通讯产业等扩大开放，大胆测试开放效果，探索开放后事中事后监管机制的完善。

可以利用上海国际化程度和对外开放水平比较高的优势，主动逐步扩大上海自贸区在检验检疫、电子商务、环境、政府采购、透明度、知识产权、争端解决等领域的探索和试验。这些领域的探索和试验，既符合党的十八届三中全会提出的中国未来改革开放的总体趋势，又是TPP和TTIP涉及的重要内容，可以为中国参与高标准国际经贸规则制定积累认知和经验。

（3）进一步加快政府职能转变，以企业体验为导向完善营商环境。

一年多来，上海自贸区在简政放权、放管结合、加快政府职能转变、体制机制创新、促进贸易投资便利化以及营造市场化、国际化、法治化营商环境等方面，进行了积极探索和大胆尝试，取得了一系列新成果。

但第三方评估仍然反映出上海自贸区存在部分企业“能进不能干”，一些政策仍未完全落地，政策细节与现实仍然脱节等问题。这与一直以来政府主导的、政府部门模拟市场进行制度设计的路径有关。“春江水暖鸭先知”，什么是有利于“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”的制度和政策，市场主体最清楚，企业的体验和需求最直接。

下一阶段，上海自贸区可以在政府权力清单和责任清单方面继续加以完善；可以改变政策制定和完善以政府供给为导向的原有路径，变为以企业的体验和需求为导向，以项目和平台运行的现实需求为导向，打通跨部门制度和政策的“梗阻点”，督促政策措施的落地，不断细化和雕琢政策和制度的细节，完善营商环境；切实落实公众评论、行政异议、信息查询等《上海自贸区条例》的相关规定，以制度化安排确保制度制定过程中的企业和公众的参与，确保第三方参与事中和事后监管。

（4）直面自贸区推进中遭遇的共性问题，提供制度性解决方案。

在前段时间的调研中，我们发现了上海自贸区在推进过程中遭遇的一些体制和机制性的障碍。比如政策零碎化程度比较高，缺乏兼容性和整体性；涉及中央事权的领域，市级层面自主自觉创新的空间有限；现行体制下，纵向和横向的协调和衔接费时费力，效率不高；改革和创新涉及中央专属立法权的领域，面临“于法无据”的难题等。这些体制和机制性问题如果不解决，天津、广东、福建自贸区在获批后工作的推进中，也一定会遭遇上述的障碍。

上海一方面要及时总结上海自贸区的经验，能在全国复制推广的，在国务院的统一部署下，尽快将经验以规章制度乃至法律法规的方式在全国进行复制和推广；另一方面，也要及时总结和归纳体制机制性问题，在更高层面上寻求解决，为其他的自贸区扫除共性障碍。

2015年2月中旬，国务院同意建立自由贸易试验区工作部际联席会议制度，联席会议由商务部、中央宣传部、中央财办、发展改革委等30个部门和单位组成，商务部为牵头单位，汪洋副总理担任召集人。联席会议负责统筹协调全国自由贸易试验区试点工作，对全国自由贸易试验区深化改革试点工作进行宏观指导，协调解决自由贸易试验区改革试验中遇到的重大问题，及时评估、总结自由贸易试验区改革试点经验，提出复制推广意见和建议，同时完成国务院交办的其他事项。

与中央层面的协调机制相比照和对接，扩区后的上海自贸区应建立更有力的自贸区事务协调机制和机构。具体来讲，一方面，完善现有的上海自贸试验区推进工作领导小组和金融协调工作小组的联席会议机制，提高联席会议频率，进一步加强前瞻研究和设计、横向和纵向协调等工作；另一方面，做实上海自贸区事务协调机构，以独立和足够的权限、人员和机构，整体推进涵盖四个片区的上海自贸区制度创新和先行先试的组织、落实、协调和督促工作。

另外，上海应与广东、福建和天津一道，努力争取由全国人大常委会或国务院，在符合中央政府对自贸区战略定位和任务定位的基础和前提下，给予上海、广东、天津和福建的四个自贸区一定范围内的制度创新和先行先试的法律“打包”授权，以实现重大改革“于法有据”。

上海自贸区从唯一的自贸区，变成了中国的自贸区之一。有觉得不再“集万千宠爱于一身”而有失落感的，也有觉得不再“集万千压力于一身”而松口气的。上海自贸区承担着为全国全面深化改革和进一步扩大开放探索新路径、积累新经验的历史使命，应该是“集万千责任于一身”。上海自贸区已经运行了一年多，在很多方面具有先发优势。上海自贸区应继续鼓足干劲，利用好先发优势，与上海“四个中心”建设和具有全球影响力的科创中心建设联动，在制度创新方面继续“大胆闯、大胆试、自主改”，继续保持领先位置。