社区银行在追求营利的过程中如何做到不偏离公益性的目标呢？从国外经验来看，一般有三种方法。第一，通过内在治理机制的安排。由于在西方国家，社区银行属于内生型的社区金融机构，银行管理呈现出本土化特点，社区银行的董事会一般由当地居民组成。这一治理机制的安排保证了社区银行服务社区的市场定位。第二，通过外在的制度约束，即通过专门立法来要求社区银行经营应当集中于满足社区的金融需求。比如美国制定了《社区再投资法》（简称CRA），明确要求享受联邦保险和救助的金融机构作为美国政府金融安全网的受益者，负有社区再投资的义务，促进了社区金融需求得到满足。CRA对社区金融服务情况从“贷款测试”、“服务测试”和“投资测试”方面制定了详细的评级标准，并通过公布评级结果和将评级结果与该银行兼并、收购及增设机构等相联系的机制来约束和激励银行的行为。多年的实践也表明，CRA为推动美国社区经济发展和满足中低收入居民的信贷需求起到了不可替代的积极作用。第三，通过立法为社区银行提供支持。由于“三农”服务具有准公共物品特征，因此社区银行应该在政策方面得到倾斜性支持。以美国为例，美国财政部、小企业管理局（SBA）、农业部（USDA）等政府部门的支持降低了社区银行的经营风险。这些支持包括以下几个方面：一是联邦政府和州或当地政府通过财政部成立于1994年的CDFI基金进行股权投资，在不同社区金融机构中所占的股权比重从0．7%到25%不等。二是由美国小企业管理局提供贷款担保，包括7（a）贷款担保计划、504贷款计划、小额贷款计划、小企业快速贷款等。由于有SBA的政府信用担保，不良贷款发生的概率较低。三是美国农业部通过下属商品信贷公司（CCC）对社区银行、社区发展银行、信用社等提供担保，参与机构不需为此交纳保费。从2005年到2008年，USDA为以上这些机构提供担保的信贷资金分别为340．72亿、334．19亿、344．82亿和407．87亿美元。[15]
如前所述，主银行制的产权结构和公司治理机制不利于村镇银行树立服务社区的市场定位，因此为了确保村镇银行经营符合服务“三农”的目标，我国村镇银行监管法律制度必须在后两者做出相应的制度设计。
（一）完善对村镇银行市场定位的法律监管
村镇银行是一种社区性银行业金融机构，为确保村镇银行资金取之于社区、运用于社区，《村镇银行监督管理意见》对村镇银行的经营区域和业务范围作了严格限制，明确设在县（市）的村镇银行不得跨县（市）发放贷款和吸收存款。并要求属地监管机构要加强对村镇银行的业务监管，督促村镇银行在核准的业务范围和经营区域内依法合规进行经营。对违法违规经营、超业务范围和经营区域经营的村镇银行，要严格按照有关金融法律法规进行处理。银行业监管机构对村镇银行的市场定位监管十分重视，在很多文件中对此一再强调。2007年1月银监会规定：“村镇银行不得发放异地贷款”，“村镇银行发放贷款应坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷款过度集中”。2007年5月银监会专门就“支农服务监管”进行了规定，提出“要建立支农服务质量评价考核体系”，定期对客户贷款覆盖面、客户贷款满意度、涉农贷款比例等指标进行考核。2011年1月银监会提出：“对偏离支农服务方向、违规购买理财产品、违规受让他行贷款、违规发放政府融资平台贷款和开办贷款转让业务以及存在贷款‘垒大户’、逆程序发放贷款、抵质押担保无效、贷款风险分类不准确等问题的机构”，要严肃问责。2012年6月银监会又提出：“引导村镇银行下沉服务重心”，原则上三至五年内应实现对辖内重要乡镇的网点覆盖。从这些规定可以看出，银监会高度重视对村镇银行的市场定位，但是一味采用禁止性的监管手段效果是否理想有待观察。美国《社区再投资法》对我们有一定启示，它建立了对银行的社区金融服务的评价体系，评级结果对于金融机构申请设置新机构、与其他机构合并、转为全国性特许银行等均是至关重要的考虑因素。这就推动了许多大银行通过向众多的社区发展金融机构提供融资支持的间接方式来支持社区发展。我们也可考虑在金融监管中建立社区金融服务的评价体系，将评价结果与机构设置和扩张等挂钩，推动大银行向村镇银行提供融资支持。为了能让所融出的资金真正用于社区发展，大银行要有动力去监督村镇银行不偏离服务“三农”的市场定位，这样才能有效促进社区金融服务目标的实现，同时也降低了监管成本。
（二）制定激励性措施激励村镇银行服务“三农”
村镇银行的设立目的是解决农村地区金融供给不足、填补农村金融服务盲区、活跃农村金融领域竞争；因此在市场定位上，村镇银行主要是为“农民、农业和农村经济发展提供金融服务”。但是由于农业收益率较低，在农业保险并不普遍的情况下，农业受自然灾害影响很大，同时由于当前我国农业还是分散性的小农生产，抵御市场风险的能力较弱，因此“三农”贷款风险远大于工商业贷款和城镇地区贷款。在当前缺乏风险外部补偿机制的情况下，作为独立企业法人，村镇银行出于规避风险和自身效益的考虑，必然会收缩“三农”贷款的额度，把贷款投放到风险较低的工商业和城镇地区，维持其商业可持续发展。实践中村镇银行贷款的脱农化、大额化、短期化就是上述内在机理的必然表现。村镇银行发展的制度定位和市场定位分歧必然导致顶层设计的最初目标难以实现。[16]为了解决这一矛盾，需要政府制定激励性措施激励村镇银行服务“三农”。政府应当加大对村镇银行的支持力度，通过投资、政策性担保以及实施差别的存贷款利率政策、优惠的再贴现率政策，增强村镇银行的资金实力，提高信贷资产收益率和回收率，降低村镇的融资成本和信贷风险。
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