长期以来，我国把发放贷款业务作为金融业务进行管制，在从事发放贷款业务之前必须得到金融监管部门的批准，即必须具有合法的经营金融业务资格。按照是否吸收公众存款，可以将从事贷款业务的金融机构分为吸储类金融机构和非吸储类金融机构两类。吸储类金融机构包括了商业银行、信用合作社等，它们具备向公众吸收存款的业务资格；非吸储类金融机构不吸收公众存款而通过自有资本和从市场借入资金来从事发放贷款业务，它包括消费金融公司、金融机构的全资型贷款公司、金融租赁公司等。除了上述获得金融业务许可的金融机构以外，我国还存在非金融机构放贷人。这一类机构按照相关法律法规可以从事放贷业务，无须获得金融业务许可，因此也不作为金融机构纳入金融监管。非金融机构放贷人包括小额贷款公司、典当行、除金融租赁公司外的融资租赁公司等。它们与非吸储类金融机构一样，不能吸收公众存款，其资金来源主要依靠自有资本和资金市场借入资金，但是由于没有获得金融业务许可证，不被视为金融机构，不能享受金融机构在融资和运营中的优惠待遇。
除此之外，我国还存在大量从事民间放贷的组织和个人。民间放贷主要是解决借贷人的生产之需，具有经常性、笔数多、累计数额大、持续时间长，以经营金融业务的方式牟取高额利息回报。[1]民间放贷必须与民间借贷作出区分。民间借贷的出借人和借款人之间一般是朋友或熟人关系或者通过朋友或熟人介绍，具有相对封闭性，出借人一般无须专门宣传，主要针对特定对象出借贷款，借款人往往会主动提出；出借人基于某种情面会给予相对较低的利息，借款人主要以自然人的形式出现。民间借贷是解决临时性生产、生活之需，借贷数额规模小、次数少、时间短，并没有上升到经营金融业务的层次，出借人一般也并不将此作为经常性的牟利手段，因而无需批准。[2]对于一般性的民间借贷即那些非专门性的私人借贷，因其通常只涉及借贷双方的权利义务，不会对其他人的利益产生影响，由《民法通则》、《合同法》等普通民事法律加以规范即可，无需引入过多的国家干预，也不需要再制定专门的法律加以规定。而民间放贷具有营利性和反复性的特点，放贷人和贷款人之间一般关系相对陌生，缺乏友情或亲情的纽带，往往在社会上以某种形式如张贴小广告、发送短信等方式进行宣传，常常针对不特定对象发放贷款，因此民间放贷属商事行为。长期以来我国法律禁止民间放贷。中国人民银行1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《办法》）提出了非法发放贷款的概念，但没有做详细解释。2001年中国人民银行办公厅《关于以一般的高利放贷形式向社会不特定对象出借资金行为法律性质问题的批复》则对此作了详细解释：“非法发放贷款是指未经金融监管部门批准，以营利为目的，向不特定的对象出借资金，以此牟取高额非法收入的行为。非法发放贷款的行为主体可以是单位亦可以是个人，其行为特点是未经有权部门批准、没有合法的经营金融业务资格，经常性地向不特定的单位或个人出借资金，出借款项一般笔数多、累计金额大，多个借贷行为累计持续时间较长，客观上已形成的一种非法金融业务活动。”由此可以看出，无论单位还是个人，只要针对不特定对象长期从事营利性的放贷行为，即构成非法发放贷款。按照《办法》第22条的规定，“设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由中国人民银行没收非法所得，并处非法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有非法所得的，处10万元以上50万元以下的罚款”。在实践中，有的司法机关将非法发放贷款作为非法经营罪论处。[3]针对个人之间、企业与个人之间的借贷行为，我国区分民间借贷和民间放贷，以作出不同方式的规范，个人之间和企业与个人之间的借贷行为。对于企业间的借贷行为，我国法律不再区分民间借贷和民间放贷，一律予以禁止。
禁止民间放贷这一管制政策源于我国长期执行的金融抑制政策，政府以国有企业投融资为中心，通过建立并控制国有银行为主体的金融体系，确保把居民和企业的资金集中在国有金融体系内，保持对金融体系的有效控制，达到促进国民经济增长的目的。其具体政策有：第一，金融机构数量控制。由于金融行业实行严格的管制政策，从事放贷业务的金融机构数量，在过去十年中几乎没有太多增加。但是，同期中国经济规模每年以9%以上的幅度高速增长。显然，金融机构数量与快速增长的经济相比相对滞后。[4]第二，利率管制。国家对商业银行存款利率进行严格控制。较低的存款利率与居高不下的通货膨胀率导致资金不愿流入银行体系，金融脱媒现象严重。一方面资金需求得不到满足，另外一方面社会上存在大量寻求高回报的资金。在这种情况下，一些地方的企业和个人还专门从事“以钱炒钱、赚取利差”的资金生意，民间借贷呈现出典型的资本化、商业化特征。民间放贷行为的大行其道也就成为必然现象。因此试图通过行政甚至刑事手段来禁止民间放贷并不能真正解决问题，[5]相反带来了民间借贷的地下化、灰色化。民间放贷机构吸收公众资金，雇佣黑社会采用暴力威胁等手段催债等现象并不少见。正如大禹治水，堵不如疏，政府对待民间放贷的态度应当改弦易张，允许民间资金从事放贷业务。这就有必要制定一个完善的放贷人制度。
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