沈阳市山川中原科技有限公司 金 凤
辽宁创兴规划设计有限公司 魏明宇
辽宁省国土资源厅耕保处 张 松
土地是人类生产和存在的源泉，耕地是土地的精华，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我们的基本国策。辽宁省是东北老工业基地振兴的重要区域，人多地少，耕地资源相对短缺，土地后备资源不足，人地矛盾突出。因此，辽宁省加大宣传严格保护耕地理念，加大土地整理和高标准基本农田建设等工程的投入，加强耕地保护力度，为辽宁省乃至全国粮食安全提供了保障。近年来，辽宁省开展了高标准基本农田建设、农村土地整治、增减挂钩土地复垦三个平台建设，以村为单位，整体推进农村土地整治，逐步建立起地块集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好的高标准基本农田保护体系，进一步优化了土地利用结构，提高了土地节约集约利用水平，增强了抵御自然灾害能力，改善了农村土地生产条件。切实保障辽宁老工业基地全面振兴，促进全省经济又好又快的发展。
辽宁人口占全国总人口的3.2%，人多地少、耕地资源紧缺是辽宁省土地资源的基本省情。据2008年变更调查数据显示，辽宁省耕地面积408.53万公顷，占全省农用地总面积的36.39%，占全省土地总面积的27.59%，占全国耕地总量的1.5%。从区域分布看，辽宁的耕地主要分布在西北低山丘陵区，约占全省耕地总面积的41.19%，其次为中部平原区和沿海平原区，分别占全省耕地面积的27.62%和22.71%，东部山区耕地面积最少。辽宁省国土资源部门切实加强耕地保护力度，积极推进农村土地综合整治，在2011年的耕地保护考核中位列全国第一，而在未来四年，辽宁省还将建设高标准基本农田1126万亩。
辽宁省土地利用类型多样；土地利用程度较高，但是耕地后备资源不足；沿海滩涂等资源丰富，开发潜力较大。针对辽宁省土地资源利用情况，以下几方面的土地利用特点尤为突出。
1.耕地质量偏低
全省中低产田占耕地总量的三分之二，坡耕地比重较大，是水土流失的主要策源地，近80%的耕地缺乏水利配套设施，高强度的利用致使耕地地力呈下降趋势。
2.土地利用结构和布局不尽合理
全省农用地内部结构不协调，园地、牧草地比重偏低，与水资源空间分布不匹配。城乡建设用地主体功能不突出，城乡、区域土地利用亟待统筹。快速城镇化的同时并未同步按照预期减少农村居民点用地，人均农村居民点用地仍然过大；农村居民点用地在全省农村人口持续减少的情况下不降反升。独立工矿用地、村庄用地布局零散。各区域土地利用主体功能不够突出，差别化的土地利用调控政策仍有待进一步落实，城乡、区域一体化发展任重道远。
3.土地退化和破坏严重
全省水土流失面积较大，占土地总面积的29%。全省因生产建设造成挖损、塌陷、压占等破坏土地现象时有发生，人为造成新的水土流失。全省沙化土地面积54.96万公顷，占土地总面积的3.7%，而部分地区还存在土壤重金属含量严重超标，沿海地区存在不同程度的海水倒灌损毁农田现象。
由此可以看出，目前辽宁省耕地保护形势仍然十分严峻。保障粮食安全、生态安全、经济安全和社会稳定必须保有一定数量的耕地。全省经济增长方式、资源利用方式尚未实现根本转变，经济社会发展不可避免地要占用一定数量的耕地，而全省补充耕地潜力又非常有限，耕地特别是基本农田保护形势严峻。
针对辽宁省土地利用存在的问题，我省实施了最严格的耕地保护特别是基本农田制度，落实耕地保护共同责任。实行最严格按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决好农业、农村和农民问题，严格保护耕地特别是基本农田，全面提升农业综合生产能力，为国家粮食安全提供资源保障。具体措施分为以下几个方面：
1.节约集约利用建设用地
坚持科学、合理的节约集约用地原则，按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进老工业基地全面振兴，合理控制建设用地总量，以供给引导和制约用地需求，积极盘活存量建设用地，充分利用低效和闲置土地，高效利用新增建设用地，推进经济社会科学发展。
2.统筹城乡与区域土地利用
规范土地利用结构，优化农用地结构和布局，协调城乡之间、区域之间用地矛盾，统筹安排其他各类农用地，明确区域土地利用方向并实施差别化的土地利用调控政策，引导各类生产要素跨区域合理流动，促进城乡、区域协调发展。
3.从严控制耕地数量减少，加大补充耕地力度
国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。严格执行建设占用耕地，确保耕地保护目标实现。对国家重大工程建设项目的补充耕地任务，经国务院批准，通过实施土地整理复垦开发重大工程，在全国范围内统筹安排。积极推进土地整理复垦开发补充耕地，努力拓宽资金渠道，探索市场化运作模式。
4.加强耕地质量建设
加大耕地管护力度。按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，提高耕地综合生产能力。
确保补充耕地质量。依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求前提下，用于新开垦耕地的建设。
5.强化基本农田保护
稳定基本农田数量和质量。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田；确需占用的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。
加强基本农田建设。建立基本农田建设集中投入制度，加大公共财政对粮食主产区和基本农田保护区建设的扶持力度，大力开展基本农田整理，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量。综合运用经济、行政等手段，积极推进基本农田保护示范区建设。
6.协调土地利用与生态建设
按照建设环境友好型社会的要求，协调土地利用与生态建设，合理配置生产、生活和生态建设用地，加强自然景观和湿地保护，加强水土保持，有效控制可能造成的人为水土流失，建设人与自然和谐的城乡宜居环境，构筑全省土地利用生态安全格局。
7.提高土地宏观调控能力
按照加强土地宏观调控的要求，立足保护资源和保障发展，强化规划制度建设，创新规划实施的法律、行政、经济和技术手段，加大规划实施公众参与力度，提高土地管理参与宏观调控的能力。
高标准基本农田的建设要在思想认识上、人力物力投入上以及监管力度上，三方面着手，以保障对高标准基本农田的保护落到实处。
首先是对高标准基本农田建设高度重视。要求地方领导特别是党政主要领导在思想认识上达到一定的高度，意识到自身职责所在，同时，对这一工作的重视绝不能只是说在嘴上、讲在会上、发在文上，而是要铭记在脑海里，落实在行动上。另一方面，在具体实施过程中必须重视群众意愿和实际情况，做到高起点规划，高强度推进，高标准要求。
其次，就是要对高标准基本农田建设大量投入。高标准基本农田建设涉及面广，工作量大，质量要求高，在人力投入上，不仅要有足够的数量，还要有一定的素质，要设法激励那些懂技术、能干事的人加入其中，确保工程高质、高速、高效运行；在财力投入上，不但要把专项资金悉数用到点子上、花在刀刃上，而且要整合多方财力向这项工程倾斜；同时想方设法激活并引导民间资金进入。
再次，就是对高标准基本农田建设全力监管。许多地方的工作实践表明，全力监管是保证高标准基本农田建设质量和进度的重要依托，更是实现高产出、高效能目标的必要措施。因此，从规划编制、工程实施到建成使用，都必须认真监管：一要成立由监察部门和业内行家组成的专门机构，自始至终对人员履职、资金使用和工程总体情况实施重点监管；二要国土及相关部门既要各司其职，又要通力合作，对具体工程质量、进度和有关环节、细节实施立体监管，对建成后的高标准基本农田要形成永久的制度化管理和精细化使用；三要鼓励农民自发监督，设立有奖举报监督电话，鼓励其对工程规划的可行性、施工质量的可靠性和实施保护的永久性等方面提出质疑，以期完善管理。
高标准基本农田是国家从战略角度出发，为了满足一定时期人口和国民经济发展对农产品的需求，而必须确保的耕地最低需求量。我省是传统的农业大省，是全国重要的粮食主产区。近年来，为进一步提高粮食产能，确保国家粮食安全，我省以农村土地整治为抓手，积极推进高标准基本农田建设，取得了显著成效。高标准基本农田建设为实现我省粮食稳产增产，保障国家粮食安全作出了突出贡献。
1.耕地特别是基本农田得到保护，维系了国家粮食安全
规划实施期间，全省实现了耕地占补平衡，人均耕地面积从低于全国平均水平转变成略高于全国平均水平，成为全国13个粮食主产区之一。
2.老工业基地振兴用地得到保障，促进了资源节约型社会建设
规划实施期间，老工业基地振兴和加快沿海对外开放战略实施用地得到保障，全省2005年实现生产总值8009亿元，经济社会快速发展，土地节约集约利用水平得到提高。
3.促进了区域土地统筹利用，提高了经济社会协调发展能力
规划实施期间，通过合理安排各类、各区域用地，促进了生产要素向沿海经济带、沈阳经济区等重点发展区域集聚，土地利用与经济社会发展的协调程度明显提升。
4.加强了土地综合整治，缓解了生态环境恶化趋势
规划实施期间，通过有序实施退耕还林、辽西北荒漠化土地治理和废弃工矿用地整治，土地生态环境恶化的趋势得到了一定程度的缓解，生态系统服务功能有所增强。
从国际背景看，国际形势继续发生深刻变化，尽管不确定因素增多，但经济全球化的趋势没有改变。辽宁地处东北亚经济区的关键地带，是东北地区的主要出海通道和对外开放的重要窗口，在承接国际生产要素和产业转移的过程中，必将带动产业结构优化升级和经济发展方式的调整，有利于促进辽宁土地利用和管理方式的根本转变。
从国内发展看，国家振兴东北等老工业基地战略和加快沿海对外开放战略的实施，沿海经济带纳入国家总体发展战略，为辽宁经济社会发展带来了重大历史机遇。东北亚国际航运、贸易、物流中心、世界制造业发展中的新高地和中国新型产业基地的建设，充分释放了辽宁资源、科技、产业、人才潜能。随着国内开放热点由南向北梯次转移，辽宁渐成南资北上的主要承接地，必将促进经济社会持续发展，为科学保护与利用土地资源提供了坚实的经济社会基础。
从省内环境看，省委、省政府带领全省人民，全面贯彻落实科学发展观，建立资源节约型、环境友好型社会，推行循环经济发展模式，改变粗放型的经济增长方式，实现节约集约利用土地，缓解高速经济增长对土地资源的需求压力；实施“五个统筹”，有利于协调区域间、城乡间、人与土地间的关系；实施人才兴省、科技兴省的战略，不断完善的科技创新环境，为科技和技术创新注入强大动力，将有利于减少发展对土地资源的依赖。
由此可见，建设高标准基本农田，是维护国家粮食安全，保持社会稳定的必要措施。高标准基本农田建设的根本目的，就是为了对基本农田实行特殊保护，以满足我国未来人口和国民经济发展对农产品的需求，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、快速发展起到保障作用。
同时，也是贯彻土地基本国策和土地管理法律法规，落实土地利用总体规划，加强耕地保护的重要措施，是确保基本农田保护面积和质量的重要手段，对于优化农用地利用结构和布局，严格耕地保护和集约节约用地制度，促进经济发展方式和资源利用方式的转变，具有十分重要的意义。
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