高标准基本农田建设中所面临的问题与对策

盘锦市征地勘测队　张现君　刘尊龙　齐　超

高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。大力推进高标准基本农田建设是科学地统筹经济社会发展和土地资源保护、落实最严格土地管理制度的重要举措。“十二五”期间我国再建4亿亩高标准基本农田，辽宁省在2012年计划完成315万亩建设任务。

目前，各地区基本完成了项目区的土地清查和勘查测绘任务，全面开展了项目可行性研究报告及规划设计、预算编制工作，部分项目已进入规划设计阶段。然而在项目规划设计中，常常受项目区基础条件和投入水平以及土地利益关系等因素的制约，使高标准基本农田建设不能顺利进行，这对土地整治活动的深入开展及高标准基本农田建设的效果都有一定影响。下面结合对高标准基本农田建设存在问题的分析，提出几点建设性意见。

一、目前高标准基本农田建设所存在的问题

高标准基本农田建设的目标：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

为实现上述目标，必须对项目区进行统筹规划，全面实施。但在具体规划和实施过程中，还存在以下问题，使某些工程项目难以达到预期目的。

1.项目资金配置不合理，资金投入相对不足

高标准基本农田建设项目分布在不同的地理位置和社会经济区，由于项目区之间的基础条件不同，高标准基本农田建设所需资金就有很大差别。

全国在“十二五”时期计划完成4亿亩高标准基本农田建设任务，预算投资6000亿元，推算亩均投资为1500元。目前高标准基本农田建设项目，均是按这个投资水平进行项目申报，一般不会超过全国亩均投资数太多。这个投资水平，对于经济发达的地区，土地集约度高，基础设施条件好，地形平坦的项目区，改造与新建的工程量小，资金相对充足，可以实现高标准基本农田的建设目标。而绝大部分项目区因所处的地区经济发展相对落后，土地集约度低，基础设施条件差，土地利用多样及地形复杂等原因，资金投入相对不足，导致资金缺口很大。投资不足的项目，在建设中势必会“避重就轻”、“蜻蜓点水”、“小修小补”，只能进行局部建设或仅对部分基础设施进行改造，而不能从根本上解决限制土地利用率和产出率的突出问题，难以取得高标准基本农田建设的实效。

2.土地权属复杂，规划实施难度大

高标准基本农田建设项目，一般都在万亩以上。在一个项目区内，往往包括多个权属单位或个人：一是土地所有者不同，可能分别属于多个村或村民小组集体所有和国有土地；二是土地承包经营权不同，由于农村土地实行家庭联产承包责任制，每户承包的土地一般是几亩至几十亩不等。由于土地权属的多样性，必然导致其经营特点和利用方式不同，在地表状态、基础设施和土壤肥力等方面都有很大差别，权利人对土地整治也有不同的期待。

在一个项目区里，有不同的田块布局和土地用途，田面有高有低，渠道布置不同，排水途径不同，还有零星分布的建筑和房屋。要达到高标准基本农田，就必须按照高标准基本农田建设标准，进行统一规划严格实施。但由于各承包地块在整治中所获得的利益不同，以及土地承包经营权的权利人的认识不同，会出现不同的意见，甚至会有很大的争议。土地整治势必会造成有些权利人利益短期受损，在面临权利人极力反对时，如果协调不当，就无法使高标准基本农田规划的顺利实施。一般在土地调整与归并，界线调整，小田并大田，土地平整中取高填洼，建筑物拆迁、道路、沟渠裁弯取直时，会出现利益不均问题。为了避免矛盾激化只能是改变原规划意图，这样便无法实现高标准基本农田建设目标。

3.重视硬件工程建设，忽视生态环境改善

土壤肥力高低是决定耕地质量和产能的重要因素，农田环境的好坏，是实现优质高效农业的前提。在高标准基本农田建设中必须引起高度重视。目前，在高标准基本农田规划设计和建设中，把投资目标主要集中在灌排水工程、田间道路、土地平整、固土护坡等基础设施建设上，而对农田生态环境的改善和土壤肥力的提高却往往被忽视，相对投资比例很小甚至没有。由于土地承包户和经营者对土地使用不顾长远利益，只看眼前利益，进行掠夺式经营，过量使用化肥和农药，很少施用有机肥，造成土壤板结，有机质下降，农药残留量大；同时由于缺水或灌排设施不配套等原因，农田灌溉不规范，达不到以水压盐的目的，土壤盐渍化加重；再就是大量的油井及矿区与农田相嵌在一起，造成重金属污染、化工污染、塑料电子废弃物污染及农业污染等。如果这些问题不能得到妥善解决，改造后的项目区，只能是达到某种设施功能上的完善和外观形象的改变，而农田的内在生态环境恶化特别是土壤肥力退化等问题，仍然得不到根本性解决。

二、实现高标准基本农田建设目标的对策

为确保“十二五”时期完成高标准基本农田建设任务，实现高标准基本农田建设目标，必须在土地整治规划基础上，加强高标准农田规划理念的改革创新，尽力解决建设中的诸多问题，以保证各项建设任务的顺利完成。根据我们在土地整治实践中的经验和体会，提出如下意见：

1.合理配置和整合资金，保证高标准建设实效性

（1）因地制宜配置资金，投入不搞“一刀切”。各项目区所处的地区经济、地理位置、地形地貌及基础设施等方面，存在客观上的差异。在高标准基本农田建设的投资分配时，首先必须搞好项目用地的前期土地清查工作，实地勘测项目区地形地势、农田水利、交通、林网等现状；其次，根据高标准基本农田的建设标准，并结合本地区和项目区的实际，科学地进行规划设计，合理编制项目投资预算，经专家多方论证和项目审批后，配置资金。对于经济不发达的地区和基础设施差的项目，要增加投资力度，彻底解决限制土地产能的瓶颈问题，以形成与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，确保在建项目都能够实现高标准基本农田的建设目标。

（2）统筹规划，分步实施。针对投资相对不足问题，可以适当采取分步实施的建设方式。坚持建设目标不变，建设标准不变，在统筹规划基础上，分步完成各期工程任务。根据规划设计首先解决影响项目用地的主要问题，集中财力打歼灭战，其他工程随着资金渠道的拓宽后逐步完成，避免出现“避重就轻”、“蜻蜓点水”、“小修小补”的现象发生。

分步实施要立足基础性的骨干工程先行，辅助性的维修工程后续。在项目申报上，根据当前给予的投资额度，首先进行基础性工程即影响田、水、路、林、村总体布局的农田改造工程。如土地平整工程，泵站、骨干沟渠和主要的田间道路工程等。这些工程是高标准基本农田建设的基础，总体布局中的框架，是决定耕地产能的基础性工程。其他一些维修工程和农田生态保护工程等，可以在资金逐步筹集后再修建完成。

（3）上下联动，多渠道筹集资金。高标准基本农田建设是直接关系到国计民生的重点工程，涉及面广，工程量大，单靠国家的投入很难解决根本性的问题。为此，要强化各级党委和政府的领导，建立健全“政府主导、国土搭台、部门联动、农民主体、社会参与”的工作机制，引导农民自愿、自发、自主参与项目实施，激发社会力量的参与热情。所以，在资金筹集上，要上下联动：一是提高新增建设用地有偿使用费中央分层比例，对用于农业开发的土地出让收入和用于农田水利建设的10%土地出让收益也可提取适度比例；二是地方提取一定比例的土地出让收益作为高标准基本农田基金；三是引导和探索市场化运作模式，吸引社会资金投入，鼓励农民自愿出资出劳参与建设，以足够的人力物力建设高标准基本农田。

（4）整合各项涉农资金，集中统筹使用。高标准基本农田建设是一项庞大的系统工程，任何部门单独实施都有着很大的局限性。为此，要构建政府主导，国土搭台，相关部门密切配合，集中投入的高标准基本农田建设体系。将高标准基本农田建设规划同农业综合开发办的中、低产田改造规划及农田水利等专项规划相结合，引导和整合各项涉农资金，集中统筹使用，解决高标准基本农田建设资金不足的问题，同时避免出现重复建设浪费资金的现象。

2.把握政策，协调好土地利益关系

在高标准基本农田建设项目区内，有多家土地承包经营权的单位或农户，对总体布局和各项工程意见不同时，需要进行多方面的协调和对土地利益问题进行适当的处理。

（1）做好宣传动员工作，调动群众积极参与的热情。在开展高标准基本农田建设中，要组织农村基层干部，对广大群众进行宣传动员，普及相关土地政策，特别是对土地承包者进行土地整治活动的宣传，使之明确建设高标准基本农田，能够提高灌溉保证率，减轻旱涝灾害，提高粮食综合产能，有利于农民种地增产增收及农业的可持续发展。

（2）落实土地流转政策，实现耕地规模化、产业化、集约化经营。土地流转是解决农田集中连片的有效途径，是土地资源优化配置前提条件。只有将高标准农田建设工作与土地承包经营权流转政策有机结合，才能实现统一布局、结构优化和综合治理。在高标准基本农田建设项目区内，如果有影响统筹规划、整体布局的个别地块，或者需要调整与归并地块，土地承包经营者能以自愿的方式，配合政府部门进行土地流转，使土地承包经营权尽量集中。

（3）预留部分资金，作为亏损土地的补偿。在建设中可能由于开沟筑渠，修道植树，取高填洼等工程需要，会出现土地被占、破损，土层结构破坏等现象，要预留部分建设资金，给予亏损土地一定的经济赔偿。

3.注重农田生态，实施永久保护

为了实现提高基本农田质量，加强生态环境建设，促进高标准基本农田的持续利用的建设目标，必须适当增加该项工程建设的投资比例。结合平原地区特点，在高标准基本农田建设中应加强以下几个方面：

（1）加强农田防护林建设。植树造林不仅塑造农田景观环境，更重要的是改善农田小气候，防止土壤返盐，减轻盐渍化程度，创造良好的农田生态环境。规划中按照农田防护林建造标准，合理进行护路林、护沟林和农田防风林规划和实施。在不影响树木生长条件下，尽可能增加植树密度，选择适地树种，采取保活措施，给栽植后的养护预留部分资金，建立长期养护机制，以更好地发挥改善农田生态环境和提高农田观景效果的作用。

（2）加大改土培肥投资力度。土壤肥力高低是决定农作物持续高产稳产、提高农产品质量的前提。在土地整治中，对填方量大的地块，要将底层土壤相对压实，达到同一层次自然土壤的容重值；严格表土剥离制度，保护表土；对不良质地要进行客土改良；增施有机肥，有效利用清淤土。然而不只是在建设期内采用改良土壤的有效措施，还要持续进行土地整治后的培肥和养护，强调用地与养地相结合，并且实行永久保护，建立长效保肥机制，提留部分项目资金作为肥力提升用户的奖励基金。

（3）处理土壤污染问题。在相邻或相嵌在一起的油井或工矿周围建立屏障系统，杜绝一切污染物质进入农田；灌溉用水要达到农田灌溉水质标准，并定期对灌溉水质进行检测；对污染物或非降解产物要进行排出或换土，保持土壤清洁、健康。

（4）加强生物措施，进行综合治理。在建设中采取适当的轮作方式，种植绿肥作物，或秸秆还田，增加土壤有机质和养分；鼓励和提倡水田养蟹、养泥鳅鱼等利用方式，减少农药和化肥的使用量。另外，高标准基本农田建设还要与矿山环境与综合治理方案实施相结合，保护土体结构稳定和制止其他物质侵入。

总之，坚持耕地数量与质量并重，建设与保护同行，用地与养地结合，消耗与补给平衡的土地使用原则，着力提高耕地的综合生产能力，全力建设旱涝保收高产稳产农田，完善农技服务和建立耕地质量监测与评价体系，为稳定粮食生产奠定坚实基础。