浅析高标准基本农田建设与耕地保护的关系

营口市国土资源调查规划院　石英玮

一、引言

目前中国正以不到世界10%的耕地养活占世界22%的人口。由于建设占用、农业结构调整、生态退耕以及灾害毁损等因素的综合作用，近年来我国耕地总量仍然在以较快的速度持续减少。因此加强耕地保护，建设高标准基本农田迫在眉睫。

1.基本农田保护

基本农田内涵包括三个方面：第一，强调基本农田与一般农田的内在肥力差异，即土地对作物适宜性和自然生产力高低；第二，明确基本农田与一般农田所处地段不同，即农田立地条件优劣；第三，基本农田是一定时期内人地关系平衡的一种表达，具有时段性。基本农田作为耕地的精华，必然是耕地保护的主要内容和手段。

严格说，农田保护包含了三层意义：一是农田保存，即根据区域社会和经济发展需要，维持区域必需的农田数量和质量动态稳定，保存农田生产力。二是农田利用，即保持拟保存的农田资源的持续开发利用，以便取得合理的生态、社会和经济效益，保证国民经济稳定和社会发展所需基本农产品的供应。三是农田监测和管理，即对拟保存农田的环境、基础设施、土壤肥力和土地利用状况进行监测和管理。其中保护的主体是保存农田生产力，保护的前提是明确人地关系和区域发展目标，保护的目的是持续有效地利用农田资源。监测和管理是保护的手段，也是农田可持续利用的保证。

2.高标准基本农田建设

（1）高标准基本农田的含义。高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。高标准基本农田包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。

（2）高标准基本农田建设的主要目标：

优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；

增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；

提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；

加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；

建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

按照全国土地整治规划，2015年我国将建成4亿亩高标准基本农田，2020年力争建成8亿亩高标准基本农田，为国家粮食安全奠定坚实基础。要按时保质保量完成高标准基本农田的建设，可以从耕地保护、耕地质量等级评定、耕地集约利用等方面加以具体落实。

二、高标准基本农田建设与耕地保护

1.保护措施

高标准基本农田建设是确保粮食安全的一项战略性措施，进一步表明了在我国实行最严格的耕地保护政策的决心，基本农田保护的一系列政策法规包括基本农田保护区划定，占用基本农田审批制度、基本农田补划和基本农田保护责任制为耕地保护提供了新的管理政策工具。

为了加大高标准基本农田建设的力度，还应从以下几点着手：

（1）要完善相关法规，明确法律地位。要实现高标准基本农田建设这一目标，就必须修改完善有关涉及基本农田保护的法律法规，加入高标准基本农田划定和保护的相关内容，为高标准基本农田划定和保护提供有力的法律支持。

（2）明确保护责任，以权责相一致的原则落实基本农田保护责任。在上一轮规划中，各地都层层签订了基本农田保护责任书，乡镇与村、村与农户也有保护责任书，这对宣传基本农田保护起到了一定作用，对保护基本农田没有实质性作用。主要问题在于它的责、权、利不一致，如：在现行体制下，基本农田的划定权责在乡（镇）、县（市）政府，基本农田规划调整、农地转用的权责在县（市）以上政府，村和农户就难以对自己的基本农田数量承担保护责任。按权责相一致的原则进一步研究完善各级基本农田保护职责，才能把基本农田保护责任落到实处。

（3）要建立基本农田保护补偿机制。尽管耕地的低效益与城镇土地的高价格相比，任何补偿都难以在利益驱动方向上逆转，但承担基本农田保护的地区客观上为不承担或少承担基本农田保护的地区带来了粮食安全的社会效益、经济效益和生态效益，理应得到补偿。使农民在高标准基本农田中的经济收益有实质性突破，从而调动农民保护基本农田的积极性、自觉性。

2.保护意义

在耕地数量十分有限且后备资源相对较少，而建设占用耕地规模又不断增大的条件下，必须处理好农业用地与非农建设用地的关系，探索有效保护耕地、确保粮食安全与促进城镇化、工业化持续发展的途径。完整意义上的耕地保护绝不仅仅是保护耕地数量，还要保护耕地的质量及其总体生态条件，如果只保护耕地数量，不保护耕地质量和生态环境，即使在耕地数量不变的情况下，由于耕地质量及其总体生态条件恶化，仍然会影响粮食综合生产能力，所以在保护耕地数量的同时，必须重视耕地质量和生态环境的保护，三者缺一不可。

三、高标准基本农田建设与耕地质量等级评定

对基本农田实施最严格的保护制度，应该有严谨、科学的理论作为支持，为科学量化农用地数量、质量和分布，实施区域耕地占补平衡制度和基本农田保护制度提供依据。因此，对耕地质量进行分等定级是十分必要的。

各地在基本农田保护区划定中存在以次充好，保护流于形式的问题。由于基本农田保护采取以上级下达保护数量指标、乡镇为具体指标落实单位的方式进行。上级政府要求县、乡级将基本农田的划定确定在规划期限内，作为行政任务完成，而对数量指标的分解、保护区界定等具体工作，没有明确的科学依据，一些地方出于经济利益的需要，往往在接受上级指标时，常是凑足面积，甚至把劣质耕地放到基本农田保护区内。为了减少或者杜绝以上现象的发生，科学合理的耕地质量等级评定就显得尤为重要，有了标准，上级布置、检查工作，下级落实任务都有了根据，这样就逐渐形成一种良性循环。

四、高标准基本农田建设与耕地集约利用

我国作为一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国，适合人类生存和发展的宜居空间只有大约300万平方公里，在耕地数量十分有限且后备资源相对较少，而建设占用耕地规模又不断增大的条件下，必须处理好农业用地与非农建设用地的关系，探索有效保护耕地、确保粮食安全与促进城镇化、工业化持续发展的途径。另据联合国人口统计项目显示，从现在到2030年（我国预测是2015年）我国人口将增长到15亿，即使人均消费水平不变，人们对粮食的需求量将增加1/4，人地矛盾日益突出。如何更好地节约、集约、高效利用土地，提高土地利用效益，成为高标准基本农田建设的关键。

1.耕地集约利用的涵义

耕地集约利用不仅要强调单位耕地生产要素投入强度的观点，同时还注重投入要素的利用程度和产出效果。由于耕地兼具自然生态与经济社会属性及其系统性特点，对其开发利用应基于区域耕地资源合理配置和结构优化的前提。又由于我国人多地少的特殊国情，要求在提高区域耕地利用的经济、社会、生态综合效益时，首先应确保我国的粮食安全。据此应将耕地集约利用界定为：基础设施良好，科技含量高，各投入要素优化配置，生产结构合理，充分挖掘耕地利用潜力，节约宝贵的耕地资源，最大限度地提高耕地的经济、社会及生态的综合效益，在耕地利用上走内涵挖潜和持续发展道路。

2.耕地集约利用在高标准基本农田建设中的研究方向

农用地及耕地集约利用研究尚处于发展阶段，需进一步加大相关研究内容。基于国内外耕地集约利用及相关内容的研究进展，立足于当前我国耕地集约利用的薄弱点，需在未来的高标准基本农田建设研究过程中加强以下几个方面的研究。

（1）在研究切入点上，应从土地经济学、土地规划学、生物学、工程技术学等多学科角度展开综合研究。当前耕地集约利用研究主要是从城镇土地集约利用方面延伸出来，缺少多学科角度的概括。同时，随着社会、经济的不断发展，耕地集约利用的概念和内涵也具有动态性，其涵义和表现也在不断发生变化，应着重展开交叉研究，积极开展生态型耕地集约利用研究。

（2）在研究尺度上，应加强多层次、分区域，尤其是大区域的耕地集约利用研究。在当前耕地面积不断减少的情形下，耕地的利用集约关乎我国的粮食安全。当前耕地集约利用研究体系中已有部分层次的实证研究，但尚不完善，缺少宏观区域和微观区域的实证研究。其中大区域的实证研究对于揭示耕地的集约利用对我国粮食安全的影响更具重要意义，应着重加强相关研究。

（3）在研究内容上，应加强耕地集约利用评价指标体系、耕地集约利用驱动机制、时空变化规律、未来变化趋势等相关内容的研究。耕地集约利用研究正处于发展阶段，在研究内容上仍有许多需要进一步补充研究的地方。当前所构建的指标体系包含单向指标和定性指标，尚未形成统一的权威指标体系，应通过概念和内涵的解释加以进一步完善。同时必须开展基于发展循环经济的耕地集约利用潜力评价，着眼于国际发展态势，突出地域特色，构建适合我国不同地区自然、社会、经济和技术发展水平的耕地集约利用潜力评价指标体系。

（4）在研究方法上，应进一步强化定量研究，不断引入现代技术和数学模型来进行深层次评价。耕地集约利用的相关研究尚不成熟，研究方法有待进一步的提升，但相关土地集约利用研究已经逐步成熟，因此可以借鉴和发展其相关的研究方法。同时积极开展基于3S技术，并融合各类数理模型的我国耕地集约利用评价基础理论和方法研究。

五、结论

实践证明，划定基本农田保护区，对切实保护耕地，保障粮食生产能力，促进经济社会可持续发展发挥了积极作用。建设高标准基本农田我们不仅要满足当代人的衣食住行，更要有可持续发展的目光，运用科学的理论和方法充分把握“代内平等”同时也要“代际平等”的原则，将建设高标准基本农田与耕地保护、耕地质量等级评定、耕地集约利用等方面结合起来，稳定民生之根本。