高标准基本农田建设与耕地保护

辽宁鑫地土地整理有限公司　陶　硕　徐绍岩

引 言

高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。高标准基本农田建设则是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）明确提出：“严格保护基本农田。土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低；基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的红线”。按照全国土地整治规划，2015年我国将建成4亿亩高标准基本农田，2020年力争建成8亿亩高标准基本农田，为国家粮食安全奠定坚实基础。

在21世纪，保障粮食安全是中国农业现代化的首要任务。人口与耕地、粮食矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。中国在相当长的时间内，粮食生产将仍然是农业的主体，农业现代化进程包含着粮食安全水平的提高，粮食安全水平的提高是农业现代化的重要组成部分。在中国，没有国家粮食安全及其水平的提高，就不可能实现农业现代化。粮食安全水平是衡量中国农业现代化的重要标志。

《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。

现以盘锦市盘山县为例，探讨高标准基本农田建设与耕地保护。

一、盘山县耕地现状分析

1.土地结构状况

盘山县位于辽河、绕阳河、大辽河、大凌河的下游，在辽宁省西南部，行政隶属盘锦市，是以种植水稻为主的大型灌区，也是辽宁省商品粮基地之一。全县总土地面积2030平方千米，耕地面积52667公顷，占总土地面积的26%，其中水田面积41333公顷，占耕地面积的78.5%；芦苇面积36000公顷占总土地面积的17.73%；水产养殖面积12667公顷，占总土地面积的6.3%；尚有20667公顷的连陆滩涂，占土地总面积的10.18%；宜农荒地10667公顷，占总土地面积的5.25%。盘山县耕地中，整理中、低产田潜力较大，全县现有中产田10万亩、低产田28万亩。如果采取一系列改造措施，可使中、低产田变为高产田，逐级提高单产。开垦宜农荒地潜力也较大，全县宜农荒地16万亩，可新增耕地，提高土地垦殖率。

2.耕地质量状况

盘山县位于四大河流的下游，也是盐碱低洼地区，大面积种植水稻是在20世纪70—80年代，水源工程及灌溉骨干工程建成后而形成。虽在各级党委和政府领导下进行一系列的改建、扩建，初步形成了沟相通，渠相连，旱能灌，涝能排的大型水田灌区。但由于地处滨海盐碱区，又位于上游水库的供水末端，是辽宁省调水保护地区之一。盘山县属于河流冲积沿海沉积平原，成土母质为风积、冲洪积、冲积、海积四种类型。全县土壤类型有水稻土、草甸土、沼泽土、风沙土和盐土5个土类，8个亚类，19个土属，52个土种。全县土壤总面积1492.15平方千米，其中草甸土面积占土壤总面积的30.4%；水稻土面积占土壤总面积的39%；盐土面积占土壤总面积的36.8%；沼泽土面积占土壤总面积的3.3%；风沙土面积占土壤总面积的0.5%。农业土壤质地划分为沙土、壤土、粘土三类。项目区土壤类型为风沙土，土壤质地为沙壤土。旱田盐分含量0.145%，有机质1.53%，全氮0.15%，速效磷3.3PPM，速效钾91PPM。

项目区土壤主要为盐化草甸土、盐渍型水稻土两种亚类，盘山县耕地土壤养分含量如下表所示：

盘山县耕地土壤养分含量表

二、基本农田与耕地保护

1.基本农田的定义

基本农田是指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地。基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本农田是耕地保护工作的重中之重，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进社会经济全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。

2.耕地保护的定义

耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。中国的确实现了农产品严重短缺到供求总量平衡、丰年有余的历史性跨越，并不意味着中国的粮食安全可以高枕无忧。农业仍然是中国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的首要位置，仍然要保护和提高粮食生产能力。

3.耕地保护的目标

耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。

4.耕地保护的措施

（1）坚持土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定

（2）强化耕地占补平衡管理。耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少的重要制度

推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金；加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一；推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占；强化耕地的占补平衡管理，这是耕地保护的最有效途径之一。

三、高标准基本农田建设在耕地保护中的作用

1.高标准基本农田

（1）高标准基本农田建设的目标。高标准基本农田建设的主要目标包括五方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

（2）高标准基本农田布局。进行基本农田保护区的划区定界，一般遵循以下原则：第一，将高产稳产农田优先划入基本农田保护区的原则。除土地利用总体规划确定的城镇村建设用地和重点建设项目用地允许预留的耕地以外，位于平原地区、交通主干道两侧及城镇村周边的、集中成片的高产、稳产农田必须优先划入基本农田保护区。第二，必须坚持从实际出发，有利于发展的原则。

高标准基本农田建设的重点区域包括基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域及重大工程、基本农田整理重点县。地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域则禁止建设。

2.结合高标准基本农田建设进行耕地保护

项目区内灌溉排水工程规划的实施，未利用土地开发成耕地，实施节水灌溉可发展高效的稻蟹水田，使昔日逐渐退化的耕地变成旱涝保收的高产高效农田。增强抵御自然灾害的能力，充分发挥水土资源潜力。

高标准基本农田建设实施后，当地农民对农业结构调整有了新的认识，并掌握实际的耕作经验。他们赖以生存的土地将给他们带来直接的经济效益，稳产稳收将成为现实。

（1）保护土地、提高土壤质量。实施高标准基本农田建设后，通过灌溉排水工程的配套，使盘山县项目区原有农田逐渐由高产田降为中低产田的现象得到抑制和改善，遏制水肥流失和土壤退化现象。同时使原来的荒地、高岗均变成耕地，土地荒芜面积也大为减少；既有耕地经过高标准基本农田建设可变成标准化的条田，改变昔日“高低不平、杂乱无序”。部分田块难以上水的现状。耕地将得到保护，土壤质量得到提高。

（2）提高植被覆盖率，改善生态环境。实施高标准基本农田建设后，通过土地平整、农田水利、道路工程等工程措施的实施。既可涵养水分、改善地区小气候，又可起到保护渠、沟、路的稳定性，盘山县生态环境将逐渐形成良性循环。

（3）提高水利设施后，可抵御自然灾害。实施高标准基本农田建设后，建筑物的配套、改建，灌排渠道布设得完善将使项目区的灌溉定额下降，达到节水灌溉的目的。排水沟道的畅通，使洪涝、干旱、盐化灾害出现的频率降低，进而提高抵御自然灾害的能力。

盘山县通过以上有针对性的措施进行高标准基本农田建设，可提高农用地等级，改造中低产田，优化农业区域布局，带动农业科技进步，从而提高农业的综合生产能力。

四、结语

大力推进田、水、路、林、村的综合整治，实现田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，高效、节水、循环和集约化为一体的高标准基本农田，是高标准基本农田建设的目标。建设好高标准基本农田是增加中、高产田比率，实现粮食优质高产的重要途径。保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。实行严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。保护、提高粮食综合生产能力，必须以稳定一定数量的耕地为保障。