浅谈建设高标准基本农田与农村土地整治的关系

辽宁地质海上工程勘察院　王　彦　于兆利　鲍春艳　王俊斗　王兆仙

一、计划建设4亿亩高标准基本农田

国无粮不稳，民无地不安。粮食是人类赖以生存的经济基础，不仅是人们日常生活的必需品，也是关乎一个国家乃至一个民族生存兴旺的重要战略物资，它深刻影响着国家的经济安全与社会的长治久安。在我国，保护耕地就是保护我们的生命线。保护土地资源与保障粮食生产安全休戚相关，如果对保护珍稀土地资源置若罔闻，在实际生产中又不能够科学合理地利用，那么国家的粮食生产安全也无从提及。

粮食生产安全是构成国家安全的重要部分，由土地决定。纵观我国长达五千多年的历史文明，土地始终身处举足轻重之位，与国家安全稳定和老百姓的日常生活紧密联系在一起，与天下兴亡息息相关。特别是在传统的农业社会里，土地作为一项重要的基本生产要素，对繁荣发展农业文明能够发挥关键作用。

俗话说：“手中有粮，心中不慌。”而“手中有田”才是硬道理。自古以来，因统治阶级强占而失去赖以生存的土地，没了可以生存的口粮，老百姓难以苟活被逼到不得不爆发农民起义来争取土地的历史事件数不胜数，这些因土地问题引起的社会动荡对经济发展起到的阻碍作用可想而知。谁有了土地谁就有粮食，谁有了粮食谁就能对老百姓发号施令，这似乎是一条几千年来社会持续向前发展亘古不变的规律。因此，将粮食生产安全放到保障国家经济安全和维护社会稳定的层面上才能清醒地认识到土地在人类社会的发展中扮演一个基础性、全局性、战略性的重要角色。

我国是一个拥有13亿人口的发展中大国，一直依靠着资源的支撑，经济社会才能发展到今天这种局面，而目前不断紧缩的资源问题已经严重制约了经济社会的发展，成为短期内暂时不能得到有效调和的矛盾之一。2012年，国土资源部着眼于我国耕地保护的实际情况，高瞻远瞩地提出在全国建设4亿亩高标准基本农田的计划，这为解决我国粮食需求数量巨大的现实问题提供了政策保障。

二、建设高标准基本农田的工作模式与基本原则

建设高标准基本农田是一项复杂的系统工程，也是解决好老百姓吃饭问题的一条重要途径。要完成在全国建设4亿亩高标准基本农田的建设任务，需要“高、大、全”的工作模式去指导计划落实于实际行动当中去。需要申明一点，此处的“高大全”非曾遭人诟病的人物样板戏中“高大全”。

建设高标准基本农田需要高度重视，要求各级政府部门领导绝不仅仅停留在说在嘴上、讲在会上、发在文上，而是落实到具体的实践行动当中去，做到高起点规划、高强度推进、高标准要求，此为“高”。建设高标准基本农田需要大力投入，因为它是一项涉及面广、工作量大、质量要求高的系统工程，所以无论在人力、财力、物力、精力上都要千方百计地利用可以利用的一切有效资源，此为“大”。建设高标准基本农田需要全面监管，从工作总体规划、工作实际操作到工作完成后的管护都必须认真监管，这是保证高标准基本农田建设质量和进度的重要保障，此为“全”。“高大全”这一工作模式在高标准基本农田建设中完全可以运用开来。

建设高标准基本农田，要与农村土地整治相结合。农村土地综合整治即利用农村集体建设用地的减少与城镇建设用地增加挂钩的政策，按照土地集约节约利用的要求，通过对农村田、水、路、林、村、房以及滩涂荒地、未利用地等的复垦整理，再通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地指标的一种做法。其建设内容包括项目区农民的搬迁安置、土地整理与复垦、生产生活配套基础设施建设、生态保护与建设等，目的是提高土地的利用率，这是一条解决耕地零散分布、农田基础设施短缺、质量较低等问题的有效途径，也有利于增加耕地面积和粮食生产，增强农业抗灾能力，提高粮食综合产能，保证国家粮食安全。

在实施农村土地整治过程中，要始终坚持四项基本原则：一是政府主导原则。坚持由政府对土地进行集中统一管理，确保建设用地能够集中统一供应；二是统一管理原则。土地储备实行统一规划、统一收购、统一拆迁、统一出让、统一资金管理；三是公开公正原则。严格执行法律法规政策，大力推行土地使用权公开招标拍卖挂牌出让，确保土地使用权交易公平、公开、公正；四是长效利用原则。有效发挥市场对于配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，努力提高土地利用率。

毋庸置疑，农村土地综合整治是一项惠民工程。土地流转实现了规模化经营农业产业化结构调整；城乡建设用地增减挂钩置换将农村富余的建设用地指标调给城市使用，做到农村支持城市；土地级差增值收益改善农民生产生活条件、改善农村面貌、促进农民增收，做到城市反哺农村、工业反哺农业，推动了新农村建设的步伐，综合统筹城乡发展。

三、农村土地综合整治过程中存在的问题与解决对策

1.农村土地综合整治资金来源不足

国土资源部2003年颁布实施了全国土地开发整理规划，确立了新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费和土地出让收入用于土地开发部分的专项资金。这项由国家有关部门统筹各项土地整治资金的举措，无疑好处多多。

可实际情况是，中央财政每年支持新农村建设的资金名义上有5000多亿元，但扣除各种行政费用再扣除一些大江大河治理费用之后，实际能分给农民和运用到农村建设的钱就寥寥无几了。很多地方在农村土地综合整治过程中，面对一些村庄建设用地整理、工厂废弃地复垦等工程量大、工期时间长、需要多投入、可回收成本慢的项目，相关政府部门并没有列出专项资金以供使用，这是其一；其二，一些不利于农业发展和经济社会进步的小规模农村土地综合整治项目要改变之前低收入、低效益的“双低”结果，这就需要投入大量的资金参与其中。

2.建立农村土地综合整治专项资金，努力拓宽融资渠道

整合资金，加大投资。农业综合开发部门和财政部门要积极争取中央财政投资，加大财政支持力度。按照“资金性质不变，管理渠道不变，统一规划，各司其职，各记其功”的原则，统筹安排，集中投入。围绕建设高标准基本农田的目标，加大资金整合投入力度，设立土地整理和复垦专项资金和其他涉农惠民资金，比如，新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新农村建设专项资金、环境治理方面的资金及农村公路建设、农业综合开发、小型农田水利、扶贫开发、中低产田改造等涉农资金。

统筹城乡发展，提升农村经济在GDP中所占比重关键在于如何推动资本在农村发挥作用。很多人都认为财政支农的作用远远大于金融政策取得的作用，而通过走访调查发现，其实在农村生产生活中，底层的农村金融合作互助组织所起到的作用更直接。所以在农村土地综合整治区域内，坚持一切从实际出发，实事求是，因地合力。在经济收入水平普遍不高的区域内，建设高标准基本农田可以主要以投工投劳为主；而在经济收入水平较高的区域内，可以充分调动农民群众筹资建设的积极性，创新农村金融，帮助农民建设自己的互助合作金融组织，由政府予以贴息贷款，要求农民投入一定量的货币资金，再加上货币的乘数效应，形成开发合力，强力推进农业综合开发，对促进农村发展起到不可估量的作用。

与此同时，积极利用国外有关资金，尤其是国际金融组织和国外政府贷款援助项目参与高标准农田建设。另外，还可以通过多种形式，如政策引导、公益宣传等积极动员和吸收社会民营资金。

严格项目资金管理。专项资金立项后还建立和完善竞争开发、专家评审、审批备案、资金投入和检查监督等长效机制。认真落实项目资金公示制、招投标制、工程监理制、县级财政报账制及工程管护运营制度。加大审计、财政部门和社会各界对专项资金使用的监督力度，发现问题及时整改。

建设高标准基本农田、推进农村土地整治是一项涉及多部门、多领域的综合工程，需要社会各界的理解、支持和参与。建立健全“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制，形成建设合力。同时建立健全土地整治的经济激励机制，加大各级财政转移支付力度，完善新增建设用地土地有偿使用费使用分配制度，加大对基本农田保护和建设重点地区的支持力度，综合运用各种经济补贴等手段调动各方力量参与建设的积极性、主动性。

3.农村土地综合整治基础设施不完善

在农村土地综合整治中，不难发现大多数村庄基础设施占地比例极少，基础设施的服务功能性不强，有些村庄连基本像样的道路都没有，道路等级不仅低且路况极差，走在上面都很费劲；供水电力系统相当落后，基础设施极其简陋，通讯设备和有线电视都不能普及，更别提互联网的广泛应用了。有些地方还停留在“交通基本靠走，沟通基本靠吼”的状态，科教、文化、医疗、卫生等服务性设施均不完善。

4.加强基础建设，提高土地开发整理的整体水平

按照科学发展观和“五个统筹”的要求，统筹协调农村基础设施建设。改革农村基础设施管理体制，建立机构精干、职能明确、权责一致、运转协调、监管有力的农村公路管养体制，扭转“重建轻养”、“只建不养”的局面，实现“有路必养”的目标。改善农村供水电力系统，积极推进农村电网改造工程，对改造后的遗留问题摸底调查，后续完善建设维护与经营管理工作，逐步完善配套设施解决，真正形成良好有效地农村电网发展环境。

统筹城乡发展是我国“五个统筹”的基本内容，是经济发展战略的重大转变，也是解决“三农”问题的希望所在。城乡统筹发展就是要改变“重城市轻农村”的城乡分治体制，促进城乡统筹发展是确保社会经济又好又快稳步发展、构建和谐社会主义新农村建设的客观要求。农村土地综合整治有效优化了城乡结构布局，推动了统筹城乡发展的进程。