农村土地整理初探

铁岭国土资源调查规划局　王洪禄　高　丹　王　捷

引 言

21世纪是我国经济迅速发展的世纪。土地作为人类最重要的资源财富，有效保证其可持续发展显得尤为重要。土地资源持续利用是资源与环境持续性和经济社会持续发展的重要内容和物质基础，是解决当前人地矛盾突出的必由之路。当前，我国土地资源相当紧缺，土地资源粗放利用及浪费相当严重，严重影响土地资源的可持续利用。与此同时，我国面临耕地锐减、人地矛盾日益突出等一系列土地利用问题。为大力挖掘土地利用潜力，提高耕地产能，农村土地整理势在必行。农村土地整理活动是在可持续发展理念下综合该区域的社会、经济和生态条件，在环境代价和资源代价最小的情况下所取得经济最大收益的一种发展方式。一般是指在广大农村地区土地整理过程中，国家采用行政、经济、法律和技术手段调整土地关系、改善农业生产结构和生产、生活条件、增加土地可利用面积、提高土地利用率和产出率的国家措施，保证社会经济发展与生态环境关系的协调一致，尽可能地保持和提高农村土地的生产性能与生态功能，以便同时达到保持或提高生产服务、降低生产风险、保护自然环境潜力和防止土壤退化、保证与提高土地的数量与质量，从而提高生活环境质量与农地生产质量。土地问题特别是耕地保护问题是我国资源保护和合理利用最突出的问题之一。

一、我国农村土地整理背景

由于生产力的发展，加之产权频繁变更，使现有土地地块零碎，从而严重影响到生产力的发展，因此需要重新规划和调整土地产权及土地的利用方式。城市化和工业化的迅速发展使土地利用方式发生变化，耕地锐减、土地景观价值下降、生态环境恶化等问题出现，这些问题与社会经济可持续要求的矛盾越来越大。通过土地整理实现可持续发展，是减轻生产力发展中土地资源面临的压力的一个重要途径。我国是一个人口大国，粮食生产安全对我国经济发展与社会稳定起着举足轻重的作用，农村土地整理是我国实现粮食生产满足人口需求的一大举措，是实现耕地保护、耕地总量动态平衡、土地资源优化配置的重要手段和途径。简而言之，土地整理可持续发展是根据社会可持续发展的需要和农业现代化进程的特点，对不符合可持续发展要求的土地现状进行重新规划和整理的运作过程。

二、农村土地整理的要求

农村土地整理是通过土地平整工程、道路工程、农田水利工程、拆迁、农田防护等工程，按照因地制宜的原则、经济生态社会效益相结合的原则及系统性和整体性的原则，实现对田、水、路、林、村的全面规划与综合整治，建成“田成方、路成网、林成行、渠相连”的现代化农业园区，使农业生产与农村面貌发生根本变化，也能有力地增加后备耕地的储量，提供城建用地，更有利于耕地占补动态平衡。土地整理最终目标不仅仅是保持耕地总量动态平衡，土地整理可持续发展的战略目标是：使耕地质量不断提高、城乡土地利用环境极大改善，实现景观和生态环境的保护，达到土地的持续利用。从而改善农业生产条件和生态系统及土地权属关系，有效地满足国民经济和社会发展、国土整治与资源环境保护以及农业和农村现代化的要求。在可持续发展理念深入人心的今天，作为一切资源之首的土地资源，实现它的可持续利用是实现整个社会经济可持续发展的重要基础。

三、当前农村土地利用现状及整理的具体措施

1.当前农村土地利用现状

国家现行工业反补农业制度，目的在于提高农民耕种的积极性。然而目前，在农村地区的现状是：耕地地块零散，生产效率较低，部分耕地闲置，土地变得贫瘠，城郊农村被征用地块闲置。造成这样结果的主要原因：一是从事农业生产收益较低，特别是旱地耕作地区，由于缺乏灌溉体系等农业基础设施，多数望天田无法保障耕作的收益，加上城市经济发展速度比较快，从而导致大量的农村劳动力外出打工，农村缺乏劳动力；二是传统的城乡二元经济体系和联产承包责任制制度导致农村土地利用率低，宅基地、田间路等占用农田较多也导致了耕地地块零散，不能集约化经营；三是城市的不断发展，加之土地管理体系不够完善，导致城市建设占用农村耕地情况较多且较为无序。

2.农村土地整理面临的问题

土地整理要实现土地集约化、规范化经营，然而由于目前我国征地补偿机制、就业安置措施和社会保障体系不够完善，许多农民在失地之后成为“种田无地、就业无岗、保障无份”的“三无”人口，使得他们在城市中的生活和发展面临着严峻挑战，因此，给土地整理工作带来了较大的困难。

3.农村土地整理的具体措施

目前我国农村土地整理主要有如下的具体措施：

（1）调整农地结构，归并零散地块；

（2）土地平整与道路沟渠等基本建设；

（3）农地改造；

（4）复垦废弃土地，开发宜农荒地；

（5）农村建设用地整理；

（6）规划地界，确定权属；

（7）改善环境，维护生态平衡。

四、农村土地整理模式展望

1.农村土地整理推进

土地是人类最重要的自然资源，是财富之本，土地的可持续利用是可持续发展的根本保证。土地整理发展较不平衡，我国中东部地区经济发展迅速，西南地区发展相对滞后，我国农村土地整理总体上是由东南沿海向中西部内地推进，区域间差异始终存在。由于东南沿海和中西部内陆，农业外部自然、社会、经济条件存在差异，同时各地在农村内部发展也不一致，因此，经济发展水平较快、自然条件优越、交通便利的东南沿海的农村土地整理发展比较快，因而有一种由东南向西北推进的态势。但是中西部地区农村土地整理也有发展快的地区，这种差异性决定着我国农村土地整理在一个较长时期内将沿地区逐步推进。

2.农村土地整理探讨

（1）农村居民点整理。农村居民点土地整理是为提高土地利用效率、改善居民生活条件，更为重要的是农村居民点土地整理是增加耕地数量、保障粮食安全的有效途径之一。农村居民点整理效益包括经济效益、社会效益和生态效益。经济效益是指投资或其他经济行为主体通过对需要整理的农村居民点进行资金、劳动、技术和管理等的投入所获得的经济效益社会效益指土地整理在获得经济效益、生态效益的基础上，从社会角度出发，为实现社会发展目标所作贡献与影响的程度。生态效益体现为生态移民和退宅还林将减少对生态的污染、改善地下水的质量，对生活污染源进行治理和实行道路绿化，打造优美居住环境。应当兼顾社会效益、经济效益和生态效益，在眼前利益服从长远利益、局部利益服从全局利益的前提上，兼顾眼前利益和局部利益。

（2）农用地整理。土地整理目标必须是多元的，包括生态目标、经济目标、社会目标。在产业化土地整理系统中，整理的目标要将生态效益和经济效益放在同等重要的位置。分析农用地整理可持续理论基础和我国农用地整理实践中存在的制约因素，从资源、经济、社会、生态、景观五个方面建立可持续农用地整理的判别标准确定，评价指标选取原则、选取方法，从农用地整理的资源、经济、社会、生态和景观效益五个方面选取评价指标并确定指标释义，建立可持续农用地整理评价指标体系，在此基础上，确定适宜的量化方法，并采用层次分析法确定各评价指标的权重，建立评价模型，对农用地整理的可持续性进行定量化研究。

对农用地的整理实施责任到户，保证质量，合理规划，严格管理，要以科学合理的态度，按照土地管理要控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，重新对乡村土地利用规划进行修订完善。农用地尤其是基本农田经过确定之后，严格按照各级签订的责任状，层层负责，年年检查，严格监督，严厉查处划块经营，集约管理，在国家政策及法律法规允许的情况下，多方筹措。在遵循公平公正的原则下，将土地划块经营，发展集约型农业，优化土地用途，提高土地使用率，由村委会或政府部门统一规划，通过专家论证，选择适宜的农作物进行耕种，以获取更高的经济效益。合理分类，优化配置，对耕种良田要加强管理，确保优种优收。

3.农村土地整理方向

农村土地整理沿着节约集约利用的方向推进，促使籍地总量动态平衡，农村居民点占地逐渐减少。构建科学合理的土地整理项目绩效评价指标体系与方法，注重理论与实践的结合。

首先，制定科学的用地标准。根据法律法规确定适宜的村庄人均建设用地标准，把人均建设用地标准作为约束性指标，并根据不同地区土地资源和群众的生产生活习惯，制定出公平合理的建设规划，既要合理充分利用土地资源，又要保证居民的住房质量和生产生活需求。其次，合理安排规划建设用地。在现有房屋的基础之上，规划引导，尽最大可能保证村庄的街道畅通，杜绝“死胡同”。在征求居民意见的前提下，尽量统一房屋建设，营造良好的村容村貌，注重基础设施的建设和维护。根据各村庄不同的情况，通过政府拨款、集资、融资、村民义务工等方式，积极建设农村基础设施，建设好农村给排水设施、体育健身设施、文化教育设施等，使土地资源真正地造福居民。另外，还应通过培训教育、义务劳动等方式，努力维护好已经建设好并投入使用的设施，同时，也应栽些花草树木，提高居住环境水平。再次，盘活建设用地资源。要按照一户一宅的原则，妥善解决好农户住新房闲旧屋的问题，处理好国家、集体单位在农村闲置的土地，搞好无人村旧宅基地复垦和荒芜土地复耕、利用。农村土地整理是一项关系到农民切身利益的“民心工程”、“德政工程”，农民的积极参与，使得土地整理具有坚实的群众基础，推动其向更科学、更高效的方式发展。

五、结语

随着社会的发展和人们不断提高的物质文化需求，社会主义新农村建设越来越受到人们的普遍关注，这也成为社会主义现代化建设中一项长期而艰巨的任务。农村土地整理是为寻求合理利用土地，促进社会经济发展的途径，在推进农村土地整理模式研究过程中，要不断以新的科学方法和手段武装自己，在探讨过程中不断吸收经验，与此同时，各个地域的治理应遵循因地制宜、动态平衡原则，用联系的、发展的、全面的观点看问题，模式的布局应该统筹规划，发挥集聚效应，从而产生更多的经济效益、社会效益、环境效益，实现三效益的统一。