农村土地整理与农业发展协调机制分析

沈阳农业大学土地资源研究所　边振兴

农村土地整治规划是根据土地利用总体规划目标和经济社会发展条件，在一定区域范围内对土地整治活动进行的总体部署和安排。目的是协调好土地整治与耕地保护、产业发展和城乡建设等的关系，为土地整治工作规范有序地开展提供科学依据。

在现代农业建设中，土地整理占有重要的地位。然而由于土地整理工作和现代农业建设都是综合性强、涉及面宽的系统工程，再加上目前中国的农业发展还没有完善的纲领性文件，故二者在规划设计、组织实施等方面出现了许多不够协调的情况，造成了国家人、财、物等资源的浪费。

一、土地整理与现代农业发展概述

1.土地整理

土地整理是人们为了一定目的，依据规划对土地进行调整、安排和整治，从而提高土地的利用率和产出率的活动。其实质是合理组织土地利用，理顺土地关系。狭义的土地整理即农地整理，根据具体内容一般分为耕地整理、农村居民点整理和土地开发与复垦三种类型。土地整理不仅是土地管理的重要内容，也是土地利用规划的重要组成部分和重要手段。

2.现代农业概念的提出及发展

现代农业是广泛应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法的社会化农业。在按农业生产力的性质和状况划分的农业发展史上，是最新发展阶段的农业。2005年10月，在党的十六届五中全会上明确提出，大力发展现代农业是中国现代化进程中的重大历史任务。在中央政府的大力推动下，各地兴起了发展现代农业的新浪潮，几乎每个省、市都在搞应用高科技的现代农业的试点。在学术界也掀起了农业发展研究的热潮，相关文章层出不穷。

二、二者关系分析

土地利用总体规划是建设的基础，它引导着各项建设活动的有序开展。同样，土地利用总体规划也是发展现代农业的一个重要组成部分。而土地整理规划则是土地利用总体规划中的一个专项规划，从属于土地利用总体规划。因此，土地整理和农业发展是一个局部与整体的关系。土地整理是发展现代农业的一项重要的基础性工作，是农业发展中的一个有机组成部分。在现实工作中，土地整理是适应新时期建设高效农业、现代化农业的重要手段。通过土地整理，可以增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农民的生产生活条件，是建设社会主义新农村的重要内容。必将为促进农村生产发展和村容整洁发挥长期而重要的支持作用。搞好土地整理，就实现了农村土地资源“三增”：增耕地、增产量、增价值，这是促进农业发展的资源基础；加强了资源基础建设，就能够帮助实现农村的“三增”：粮食增产、农民增收、农业增效，这是解决三农问题的核心；三农问题的逐步解决过程，就是农业生产、农民生活和农村生态等方面不断改善的过程。而这也就是发展现代农业的出发点和归宿。因此，土地整理应该是，也必然是农业发展长效机制的重要组成部分。

三、建立协调机制的重要性和意义

1.资源优化配置的要求

2007年3月，在温家宝所作的政府工作报告中，“三农”问题占有重要的位置。提出要实现“三高”。2008年，中央财政安排用于“三农”的资金比上年增加520亿元，增幅达13.28%。而每年全国用于土地整理的专项资金也高达600亿左右。然而，如何保证国家对农村地区的投入是合理而有效的呢？笔者认为，各项建设之间的相互协调、相互促进是最重要的。土地整理是新农村建设的一个重要组成部分，如何把土地整理工作纳入到农业发展中来，则是一个关键的问题。

2.实现土地集约利用的要求

土地是不可再生资源。中国人多地少，耕地资源有限，必须处理好发展建设与耕地保护的关系。土地集约利用是今后土地资源配置的必然趋势，也是解决中国人地矛盾日益尖锐的有效途径。而土地整理工作是当前中国挖掘土地利用潜力，实现耕地总量动态平衡的重要措施。

3.实际建设工作的需要

农业发展和土地整理中的很多建设都是互相关联的，合则两利，分则两害。建设中二者的脱节会带来很多问题：一方面会导致重复建设，造成资源的浪费；另一方面也使各项建设难以协调，影响建设的效果。而二者的有效协调，将在资源的合理优化配置、规划编制的科学性、农地生态的保护、减少对当地居民日常生活的干扰等方面产生积极的作用，发挥巨大的综合效益。

四、存在的问题及分析

以沈阳市于洪区为例，于洪区农业的区域优势比较明显，经过几年来产业结构调整，涌现出许多特色鲜明、专业化程度较高的“特色之乡村”。截至2012年7月，全区完成工商注册农民专业合作社48个，入社会员284人，注册资金2916万元，带动农户8760户，但仍然存在许多问题，也是我国许多现代农业示范点都存在的问题。

1.管理体制问题

中国的土地整理工作已基本形成了自己的一套运行体系，而现代农业建设由于是近年才提出并实施的，而且其涉及的范围非常广，所以，在理论上虽然土地整理与现代农业发展有着千丝万缕的联系，但实际工作中二者之间还缺乏一种联动机制，无论是规划还是实施，基本上都是各自为政，没有形成合力。不能通过项目的实施，将项目管理部门、当地政府部门及基层村级组织三者有机地联系起来。

2.资金流失问题

由于土地整理和现代农业发展的脱节，二者之间常出现重复建设的问题。一些地区明明刚刚进行了部分农村建设，对路、沟等进行了整治，但不久又在这一区域立了一个土地整理项目。于是，很多农业基础设施建设的成果又被当作土地整理项目的新修项目，中间的差价就落入了私人的腰包，受损的是国家利益。

五、相关政策建议

1.建立现代农业的政策体系，形成有效工作机制

首先，应因地制宜地进行制定建设规划、发展纲要，确定阶段性目标。经过人大审议通过后，使现代农业建设形成一个层次分明、长短结合、有机统一的政策体系。其次，建立一套行之有效的工作方法和工作机制。要做到“政府主导、农民主体、干部服务、社会支持”，通过各地、各部门和全社会的共同努力，把中央的有关方针、政策落到实处。

2.做好规划的编制与协调工作

（1）规划编制时的协调。在农业发展规划过程中，应做好与土地利用总体规划的沟通协调工作。科学规划，统筹安排。现代农业建设不可能一蹴而就，土地整理也不是一时之事。首先，要从实际出发，以规划修编为契机，科学编制新一轮乡镇土地利用总体规划；其次，以乡镇土地利用总体规划为先导，做好村镇建设规划和土地整理专项规划；再次，科学制定“十一五”期间土地整理目标、任务，合理安排土地整理项目。同时，应提前介入各类相关规划工作，优先安排现代农业示范点的土地利用总体规划修编。

（2）加强前期调研工作。农业发展和土地整理中的很多建设都是互相关联的。二者的有机协调将产生巨大的综合效益。无论是土地整理项目还是现代农业建设项目，在项目的立项过程中，必须加强前期调研工作。土地整理项目在立项、规划设计时，应着重考察当地的农业现状。做好前期调研工作，能有效地加强二者的协调性。一方面是可以防止重复建设，节约资金；另一方面也提高了规划的科学性和可行性。

（3）实施过程中的协调。当前，县级土地整理项目一般要限制一定范围，每个项目都有一个明确的范围线，所有的土地整理工程设计只能在项目范围线内进行。笔者认为，这样进行规划设计有割裂之嫌，人为地把一个项目区看成了一个“独立王国”，切断了和周边区域的联系。众所周知，土地整理的一大目标是追求新增耕地，考虑到项目规模，一些院落或新增耕地潜力不大的区域就不会放到整理区内，然而新增耕地潜力不大的区域并非就是不重要的区域，有些反而是居民生产生活的主要区域，当这样的区域被人为剔除出项目区，当地农民难免会不理解，并产生抵触情绪，进而影响到项目的实施和维护。

3.建立“四统一”运作机制

随着中央对农业发展工作重视程度的不断提高，各部门投入的资金也不断增加，但目前存在资金投入较为分散的问题。具体表现为部门之间各搞各的规划，各做各的项目，各投各的资金，没有形成合力。因此，今后各地在开展土地开发整理项目建设时，应实行统一领导、统一规划、统一投入和统一实施的“四统一”模式。