城镇边缘区土地整治模式分析

辽宁本源土地规划有限公司　车成龙

一、背景及概述城市化也称为城镇化，是由农业为主的传统乡村社会逐渐转向以工业和服务业为主的现代城市社会的过程。它是城市化发展到一定阶段所形成的独特地域实体，是位于城市建成区与乡村地域之间受城市辐射深刻影响的过渡过带。中国社会蓝皮书于2011年12月发布：我国城镇人口占总人口的比重将首次超过50%，这也标志我国城市化率将首次突破50%。城市化在使城市、农村经济社会剧烈变化的同时，也驱动着城乡土地利用特别是城乡结合部土地利用的重大变革。快速城市化的进程必然伴随着城市用地结构的快速发展演变，在城市规模扩大的同时，城市各类用地占城市用地总面积的比重不断发生变化。学术界关于城市边缘区的概念有多种提法，如城市边缘带（urban fringe）、城市蔓延区（the area of urban sprawl）、城乡接合部（city-country fringe）、城市阴影区（urban shadow area）、城乡交错带（urban-rural fringe）等。“城市边缘区”的概念首先由德国学者赫伯特·路易斯于1936年最早提出。韦文和普内尔等也都对边缘区分别进行了描述。比较权威的概念由洛斯乌姆于1975年提出，城市边缘区是“城市核心建成区外围土地利用处于农村转变为城市的高级阶段区域，是城市发展指向性因素集中渗透的地带，是城市郊区化和乡村城市化的热点地区”。而我国比较有代表性的是学者顾朝林等于20世纪90年代提出的“城市边缘区是在城市和乡村之间形成了一个明显的交接地带。在这一地带，城乡要素逐渐过渡，相互作用，相互渗透，其性质既不同于城市，又不同于典型的乡村”。城乡结合部是城市和农村相互交融发展的地带，也是城市发展扩大的主要区域以及农村耕地保护的前沿地区。该区域的土地利用表现出复杂、动态、过渡等特性。土地变革因为缺乏相应的管理体制以及完善的规划体系的配合，导致大量耕地转化成为建设用地。土地规划失控，土地集约利用程度低，乱搭乱建等非法占用土地以及土地浪费现象极其普遍等一系列问题，使得土地管理部门难以在城乡结合部进行土地管理工作。

为解决这一特殊地区的土地管理问题，各国都采取了相应的措施，最著名的当属英国的绿带规划。英国的绿带规划设想可以追溯到16世纪。20世纪80年代，美国出台了大量的农用地保护政策，当时对各地的保护政策有许多学者著文进行解释和说明。80年代末以后，研究人员的重点已经转向对农田保护政策的效果进行评估，与此同时人们的注意力也转向了“增长管理”。“增长管理”意味着更严格的地方和区域规划，美国州政府也加大了对规划的干预程度，同时利用原有的和新的措施控制城市扩张。在法国，为了公共利益需要而强制性地取得他人不动产的所有权制度称为公用征收，这一制度建立于大革命时期和第一帝国时期，以后经过多次立法规定和判例补充，逐渐发展成为现行制度。

随着问题的日益突出，我国也采取了一些方法来应对，其中包括了借鉴英国的绿带政策。我国除北京和上海之外，还有天津、合肥等城市以及珠江三角洲地区开展了城市绿带建设工作。

二、国外政治模式

1.英国绿带法

“绿带政策”是英国城市规划政策最显著的特点之一，并在世界现代城市规划史中占有重要的地位，特别是伦敦城市规划的绿带模式影响深远，被世界上许多国家的城市效仿。1947年开始，《城乡规划法》的颁布就为城市绿带的实施奠定了法律基础。1955年，房屋和地方政府部发布了具有历史意义的第42号通告，通告明确要求有关地方当局应编制城市绿带规划，并指出只要条件合适，就应当建立城市绿带。至20世纪80年代，英国各地的城市绿带规划逐步完成，并进入稳定期。1988年，英国政府颁布了城市绿带规划政策指引（PPG2），详细规定了城市绿带的作用、土地用途、边界划分和开发控制要求等内容。英国城市绿带政策颁布的50多年来，取得了极大的成就。1979年，全英国城市绿带总面积为7215平方公里，到1993年仅英格兰地区就有14条城市绿带，总面积为15557平方公里。1997年又增加到16500平方公里，占英格兰全部土地面积的13%，其中伦敦城市绿带面积最大，约为4860平方公里，最宽处约有35公里。至2004年，全英国城市绿带建设面积已达到16782平方公里。

2.韩国绿带应用

韩国作为我国的近邻，与英国相比，同我国具有更多的相似性，而且我国目前的经济发展态势和城市扩张的状况与上世纪六七十年代的韩国社会一致。尽管韩国政府在处理城市无序蔓延上借鉴了英国的城市绿带政策，但是韩国的城市绿带“被广泛地认为是一个失败”。韩国在绿带建设中对于城市绿带本质特征的认识存在偏差，在城市绿带建设过程中过度倾向于城市和城市居民，在城市绿带划定和补偿等方面极大损害了城市绿带内农民的切身利益，未能做到城乡协调发展。城市绿带政策违宪，这就从根本的法理层面动摇了城市绿带建设的根基。

3.其他国家绿带借鉴

日本于1955年借鉴大伦敦规划思想，开始研究制定其首都圈规划。在内圈市区地外缘的近郊地带，为了防止内圈市区摊大饼式的扩张，日本在此设置了绿带。但东京后来的发展超出了规划控制，因而向周边蔓延。面对现实，东京不得不将绿带改为近郊整备地，环状绿带的规模减少成为以大面积块状绿地，作为中心首都圈近郊绿地保护区。后来，市区与近郊整备地带逐渐合为一体，成为东京大都市地域。

除此之外，在北美的规划体系之中同样引进了英国绿带政策。在这其中最为著名、应用最普遍的一项要算俄勒冈州首创的城市增长边界。由于城市增长边界与绿带有很多相近之处，所以在学术界经常将二者相提并论，对比研究。

三、我国借鉴及应用

1.我国城市化现状

由于我国正处于快速城市化阶段，2005年的《中国可持续发展战略报告》中指出：中国的城市化率业已达到41.8%，城市化说明我国经济正在快速发展，但同时，过于快速的城市化也为我国本不宽裕的用地更加紧张起来。在城市化进程中，我国土地面临以下几个问题：城市土地利用率低，有些土地容积率偏低，甚至土地闲置现象严重；城乡结合部土地利用结构错综复杂，郊区农业用地被城市网线所分割；城市边缘区农业土地不断被占用，农民因土地被占用而不断上访等等。

由于我国的城市化起步晚，近几十年才开始大力开展城市化建设，所以对快速城市化带来的相关问题和矛盾并没有一个较好的办法解决，也没有一个完善的规划来避免城市的无限制扩张。但是西方等发达国家早已经历了我国正面临的一系列问题，所以，在解决问题方面，我们可以借鉴他们的经验。

2.绿带法在我国的应用

国内最早的环城绿带的使用是上世纪50年代才开始。北京市根据莫斯科市的环城绿带的建设经验，开始了城市绿带的建设工作。但是由于历史及现实条件的约束，一直到1983年，北京的环城绿带建设才有了实质性的进展。而国内其他城市绿带建设的开展则更为滞后。如在上海，1995年才开始在城市外环线外侧建设，拟建设宽500米、环绕整个上海市区一周的环城绿带；珠江三角洲地区则直接从区域绿带规划着手，建立区域整体的绿道网络；2003年，西安也开始尝试逐步建立其环城绿带。随后国内各大城市已经逐渐开始了环城绿带的实践。

纵观我国城市绿带近几十年来的发展，可以看到我国城市绿带建设呈现出如下几个特点：

（1）城市绿带的建设受各种政策政治因素影响较大，时断时续。

（2）强调和认识到了绿带的生态功能，但对于绿带空间的管制功能缺乏一定的认识和重视。

（3）对城市绿带的管理部门，全国没有统一的、权威的安排，各地管理部门不统一，出现了管理混乱的情况。

（4）城市绿带规划建设面积的不断缩水，实际建成面积极少而且很容易被蚕食。仅就绿带建成面积来看，比之西方国家相距甚远；从建设质量以及法规建设方面来看，属于绿带建设的初级阶段。如果要赶上西方国家的绿带建设水平，还是任重而道远的。

通过对国内城市环城绿带建设的历史和现状进行剖析，我们总结出以下几点主要需要注意的问题：

（1）国内的经济发展水平对环城绿带建设的限制；

（2）绿带的建设在法律法规上的缺失；

（3）在环城绿带具体操作层面遇到的挑战；

（4）公众对环城绿带建设的理解及参与水平较低。

（三）其他整治方法

除了借鉴英国绿带法，我国也有学者研究根据实际不同情况，提出了其他的一些整治模式及方法。适应城镇发展型整治模式、适应工矿发展型整治模式及协调人地关系型政治模式等，都是适用于城镇边缘区土地问题的整治方法。

另外，对于城镇中出现的城中村现象，已有研究将目前的农村居民点土地整治模式划分为城市规划区村庄改造模式、生态搬迁模式、迁移合并模式、内部改造模式和内部优化模式，或划分为包入式策略模式、迁弃式策略模式、归并式策略模式、征用式策略模式。总体而言则可主要分为直接进城、集中建镇、迁村并点和原地改造三大类。

尽管我们已经采取了许多方法措施来解决城市化进程中出现的土地问题，但是城市边缘区仍然是我们整治的重点地区。而且，我国仍然在进行快速城市化，相关土地问题仍会存在。由于各个城区情况各有不同，所以我们不能采取同一方法解决所有地方的问题，要因地制宜。而我们在进行土地整治时，因外部情况的可变性，我们的方法也需要依情况进行调整。伦敦绿带法实行多年，仍在不断寻求变革，而我们城市发展落后于伦敦，更要借鉴其他发达国家的治理经验。因此，我们不仅要借鉴国外已有的经验教训，更要积极探索适宜我国的方法模式，尤其是因为我国地域辽阔更要寻求适宜本地区的方法模式。