辽宁省化工地质勘查院 张建华 何芳军 刘淑梅
一、引言
按照国务院关于“制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争‘十二五’期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田”的要求，以及国土资源部、财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知要求，2012年辽宁省高标准基本农田建设计划任务为315万亩。为落实高标准基本农田建设任务，必须严格按照《高标准基本农田建设规范》和《高标准基本农田建设标准》进行规划设计。通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。在高标准基本农田建设实施中，将打破旧的土地产权关系，重新确认土地产权，保护好土地所有者、使用者、承包者、耕作者等各种土地权利人的合法权益、处理好土地产权问题，关系到高标准基本农田建设项目的成败。本文根据多年土地整理项目规划设计及其实践，就如何在高标准基本农田建设规划设计过程中设计出有效可行的土地权属调整方案，保证高标准基本农田建设事业的顺利进行做以探讨。
二、土地权属现状问题
通过多年来对朝阳市喀左县南公营子镇、朝阳市建平县马场镇、锦州市义县高台子镇等土地项目作规划设计，总结这些地区和收集的有关资料，发现各项目区土地整理权属管理方法上都做了大量的工作，虽然还存在着不少问题，但也取得较好的成绩，对高标准基本农田建设规划设计过程中的土地权属调整方案有很好的借鉴。
《土地管理法》规定农村集体土地的使用，采取家庭年产承包责任制的形式分别由各农户承包经营。农村土地的这种产权结构模式再加上我国众多的农业人口与农村集体组织，使得农村土地产权关系十分复杂。大部分农村集体所有的土地没有依法确认和登记，也就没有法律凭证。这种情况下集体土地的所有权一般还是以历史情况和目前所管辖使用的现状为依据，土地权属不清晰，若不在高标准基本农田建设前做好权属调查工作，势必给高标准基本农田建设工作的实施带来难度，导致频繁的土地权属纠纷。
三、规划设计中的土地权属调整方案
高标准基本农田建设过程中田块的规整合并、道路沟渠等基础设施的更新、村庄和工业建设用地的搬迁合并等必然涉及土地权属的调整问题，涉及各权属主体的利益协调问题。某种意义上讲，我国高标准基本农田建设的过程也就是农村土地产权调整的过程。因此，农村土地产权调整合理与否，将直接影响到农民参与高标准基本农田建设的积极性，是高标准基本农田建设工作成败的关键。
1.规划设计前对项目区内的土地权属做详查，做到心中有数
在高标准基本农田建设项目启动前，先发放表格给农户自己申报，以项目区土地利用现状调查及变更调查资料为依据，由各地（市）、县国土资源局派技术员进行地籍测量，把实测面积、地类权属进行登记，明晰土地权属，做到图数一致，定好各村之间的边界，拍好照，并与有关权利人协商签订土地重用协议书或土地租用协议书。如发现与土地所有权属不明确的地方，而又一时协商不了的，先测量出该地块的面积，把现场边界（即有争议地块的边界）标出，由乡镇司法所进行协商裁定。
通过对土地权属的详细调查，征求群众意见，了解他们的愿望，宣传高标准基本农田建设的重要性，可规划设计出群众满意的结果，让公众参与规划设计和实施。
2.依据收集来的资料，拟定规划设计方案和权属调整方案
（1）土地权属调整原则。依据收集来的资料和权属登记表，结合项目区的具体情况，拟定多种规划设计方案和权属调整方案，其中权属调整方案的拟定要依据如下原则：
①坚持依法、公开、公正、公平、效率和自愿相结合；
②有利于稳定农村土地家庭联产承包责任制，保护农民的合法权益；
③有利生产，方便生活；
④促进土地规模化、集约化经营；
⑤坚持“参与整理各方土地总面积基本不变”的原则。
（2）拟定初始土地权属调整方案。根据五条原则，拟定具体权属调整方案如下：
①高标准基本农田建设项目完成后，市国土资源管理部门和农业部门应对整理后的土地进行综合评价，作为整理后土地权属调整的主要依据，坚持各方权利主体的土地总面积不变、集中连片、方便生产生活的原则，参照土地综合评价结果，按整理前各个权利主体所拥有的土地比例，以标准田块为基本单元，对整理后的农用地重新调整。
②新增耕地可以按照法定的程序由村委会统一承包给种田大户，实行规模经营，也可以进行招投标，但项目区内原有权利主体享有优先承包权。
③村内土地产权调整
对于自留地和口粮地，整理后按等面积原则分配土地，保证农户分到与原实有面积不变、质量相当，并尽可能集中的土地。
对于承包地，按照自愿、等面积分配的原则重新分配土地。如原承包人主动放弃承包权，则由村委会按照法定程序重新发包，但本集体经济组织成员优先享有承包权，若承包人有若干地块时，面积小的应向面积大的集中。
④村与村之间的土地权属调整
对于插花地，相邻两村的插花地尽量在村界处等面积调整，非相邻两村的插花地可采用调整土地使用权的方式。
对于村与村之间少量不规则的村界，项目实施后，土地权属按照田块成方的要求等面积进行调整。
3.征求群众意见，确定规划设计方案以及权属调整方案
将拟定的规划设计方案和权属调整方案以书面的形式征求群众意见，依据收集的意见进行分析，确定出切合实际的规划设计和权属调整方案，上报省专家组。专家审核后，重新协调设计，确定规划设计方案和权属调整方案。
土地权属调整方案确定后，县（市）国土资源管理部门应向全体土地权利人公告，并书面通知土地所有权人、使用权人与他项权利人，公告期限视实际情况而定。
土地所有权人对权属调整方案有异议者，应于公告期内向县级以上人民政府书面提出，由县级以上人民政府调处。涉及他项权利者，应通知他项权利人参与调处。经调处后仍有不同意见者，可上诉当地法院裁定。
集体经济组织内的农民对承包土地使用权的重新分配有异议者，应于公告期内向村集体经济组织或乡镇人民政府书面提出，村集体经济组织或乡镇人民政府应予以调处。经调处仍有不同意见者，由上级人民政府裁定。
土地权属调整方案经公告并征求意见后，应报县级以上人民政府批准。方案批准以后，涉及所有权者，土地所有权主体之间应签订调整协议书；涉及使用权者，由乡村集体经济组织与农民签订调整协议书。
4.实施过程中，出现问题及时变更，验收后，调整权属
在实施过程中，如果出现权属问题，及时按开发整理前所签订的协议，按比例确定面积和划分界线，按面积比例分配给农民。
高标准基本农田建设项目竣工验收后，涉及新增耕地部分，土地权属不变，还是原来本集体经济组织所有。涉及权属调整，则按面积进行统一调整，以确保项目的运行管护。由于农村实行土地承包责任制，承包经营农户同投资开发部门与当地集体经济组织协商，原则上不改变项目区内原土地所有权与承包经营权。但项目竣工后形成的道路、灌排设施、机电设备等，在项目竣工验收后，统一移交给当地政府管护。权属调整后，勘测定界，登记造册，依法审批，签订协议，颁发证书。
四、总结
高标准基本农田建设是在一定的区域内，通过基础设施建设和土地产权调整，达到改善生产条件，提高生活质量和维护生态环境的一项整体性、综合性的土地利用调整措施。高标准基本农田建设中的权属调整问题，直接影响农民群众的根本利益和长远利益，绝不能简单从事，必须以高度的责任感、足够的细心和耐心，使之充分体现政策，反映民意。在规划设计中运用科学发展观，采取先进的技术手段解决好土地权属调整，可调动各方面积极性，保证高标准基本农田建设工作顺利实施。
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