浅析土地调查成果在高标准基本农田建设中的应用

大连市国土资源发展研究中心　王桂阳

一、高标准基本农田建设

1.高标准基本农田涵义

高标准基本农田建设是新形势下对耕地保护制度的一个创新，是实现耕地保护由数量保护向数量质量并重保护的一个重要途径。高标准基本农田建设以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展土地整治活动。

高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。

2.高标准基本农田建设的重要意义

（1）大力推进高标准基本农田建设是确保国家粮食安全的基础保障。基本农田既是老百姓口中常说的“吃饭田”、“保命田”，又是一定时期内为满足人口和社会经济发展对农产品的需求，而必须确保的耕地最低需求量。建设高标准基本农田是从国家战略角度出发，站在保障国家粮食安全和经济社会发展、维护国家政权稳定及造福子孙后代的高度，通过土地整治等一系列措施，形成与当前保障国家粮食安全和经济社会发展相适应的基本农田，做好国家粮食安全的基础保障。

（2）大力推进高标准基本农田建设是推进农业现代化的重要举措。高标准基本农田建设需要提高自身科技含量，一方面通过新技术、新材料和新工艺的研发应用于基本农田土地整理项目，提高基本农田质量；另一方面通过农田水利设施、高效施肥等农业科技的推广，强化农业科技和工程建设的紧密结合，实现基本农田规模化、集中化、配套化生产经营，提高土地产出率，推动农村科技进步，推进农业现代化发展。

（3）大力推进高标准基本农田建设是促进土地管理方式转变的有效途径。目前我国正处于工业化、城镇化和农业现代化同步快速推进的重要历史时期，寻求一条不以牺牲耕地和粮食、生态和环境为代价来实现工业化、城镇化和农村现代化协调发展的新路子，是当前土地管理面临的新课题。高标准基本农田建设是基本农田土地整理的延伸和提升，通过大力推进高标准基本农田建设，摸清高标准基本农田的数量、分布和位置，实现以图管地、以图治地。

二、土地调查主要成果

2007年国务院部署了第二次土地调查这一项重大国情国力调查，目的是查清我国的土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，满足经济社会发展、土地宏观调控及国土资源管理的需要。主要包括农村土地调查、基本农田调查、城镇地籍调查、土地利用数据库建设和调查成果汇总五项任务。同时，与五项工作任务相对应，形成了数字正射影像图数据、农村土地调查数据库、基本农田数据库、城镇土地调查数据库、标准分幅地籍图和土地利用挂图等各类图件成果、工作报告和成果分析报告等各类文字报告成果、各类面积和权属统计数据等表格成果。其中，与高标准基本农田建设联系紧密的是农村土地调查和基本农田调查。尤其是农村土地调查成果中土地利用要素、土地权属要素、数字正射影像图、数字高程模型等数据成果，以及基本农田调查成果中基本农田保护区数据、基本农田保护片数据、基本农田保护块数据、基本农田专题图等成果。

随着《土地调查条例》不断深入实施，年度土地利用变更调查工作以每年12月31日为时点，每年开展一次，土地利用变更内容不断丰富和深化，实现土地利用变化图形、数量、实地三者一致及时有效地保证了土地调查成果的现势性。

三、土地调查成果应用在高标准基本农田建设中的几点思考

1.摸清基本农田保护区现状

利用最新的年度土地调查成果查清基本农田保护区内各类土地尤其是耕地的数量、质量和分布等情况，掌握每年占用耕地的批复量和土地开发整理复垦实现耕地的补充量，实时了解耕地总量动态平衡和占补平衡的流向和流量。对基本农田保护区内各类土地的利用结合和变化状况进行综合分析，通过建设高标准基本农田，使耕地分布更集中、质量再提高、配套农业设施更优化、农产品产量再上新台阶。

2.挖潜土地开发整理复垦能力

高标准基本农田建设既能够通过提高原有基本农田的质量来实现，又能够通过土地开发整理复垦新增高质量耕地来实现。土地调查成果在新增高质量耕地方面能够发挥重要的基础数据支撑作用，结合最新的年度土地利用变更调查数据库和土地规划数据库，首先初步划定通过土地开发整理复垦实现的基本农田应包含在土地调查成果中基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域及重大工程范围之内。其次在初步划定的土地开发整理复垦区域内，扣除包含在地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面范围内的土地开发整理复垦区域。同时，结合现场实地勘察，综合各类因素分析判定通过土地开展整理复垦实现的基本农田数量和分布等。

3.动态监管高标准基本农田建设

高标准基本农田建设关乎民生基础，投入了大量的人力、物力和财力，建设成果应该得到及时、有效地监督和保护。通过将最新的土地调查成果、遥感影像和高标准基本农田划定数据进行空间叠加分析，对空间叠加分析形成的数据图层进行汇总统计分析，总结得出基本农田的利用变化情况。从而实现以土地调查成果为基础、以图动态监管高标准基本农田建设的整体情况，划定基本农田疑似重点变化区域，辅以实地勘察基本农田建设变化情况，并拍摄现场照片和视频，来保障高标准基本农田建设成果图、数、实地三者一致，质量不降低。

4.实时更新高标准基本农田数据库

土地调查成果以年度为更新时段，更新内容丰富，包含土地审批、执法监察、开发整理复垦、农村土地整治、农业结构调整等各类用地信息，能够提供最新的土地利用现状信息和权属信息。高标准基本农田数据库的构建以土地调查成果为辅助，可以通过土地调查成果的更新，来实现高标准基本农田数据库自身土地利用和权属信息的动态更新。

四、对高标准基本农田建设的几点建议

1.保持高标准基本农田成果的现势性

成果现势性是高标准基本农田成果的生命质量，随着当今经济社会的快速发展，土地利用变化状况越来越快。但是由于更新机制、技术方法和经费限制等原因，往往使得成果的更新跟不上土地利用状况的变化，造成数据和图件成果等资料的相对滞后与土地利用状况的变化，影响了成果的现势性。可以通过建立月清季累更新制度、采用简便快捷的调查方法、定向配套经费资金等方式，开展每年一次的高标准基本农田成果实时更新或者将高标准基本农田成果更新纳入每年开展一次的土地利用变更调查，形成高标准基本农田成果更新的长效机制。

2.强化高标准基本农田成果的共享性

目前，国土、林业、农业、水利、海洋、交通等职能部门相继开展了本部门的行业规划和普查工作，但由于各部门采用的技术标准和方法、调查时间、统计口径以及技术队伍力量等存在差异，造成了各部门数据成果之间有一定偏差，使得各部门数据成果之间转化衔接受到影响。部门之间可以通过加强沟通协作、统一技术方法和标准、及时共享数据成果等方式建立一种快速响应、多部门联动、成果平台统一的长效共享机制，避免出现部门之间重复投入和成果不衔接等问题。高标准基本农田建设要及时共享成果，并鼓励其他部门使用高标准基本农田成果。

3.重视国土资源人才队伍建设

国土资源人才队伍建设是国土资源事业蓬勃发展的人才保障和智力支持，是国土资源事业的基础工作。为适应经济社会快速发展对国土资源工作的新要求，国土资源人才队伍的建设尤为重要，首先加强国土资源内部人员在国土资源规划、土地资源管理、矿产资源管理等专业领域的理论和技术培训，定期组织继续教育和开展大规模知识更新培训。其次重视国土资源人才引进，重点是以高端科技创新人才、科技领军人才和杰出青年科技人才等为主体的高层次创新性科技人才。此外，要注重人才队伍的全面建设，积极培养既具有国土资源相关专业知识，又具有管理、经济、金融、法律、外语等综合知识的复合型人才。