城乡接合部土地利用问题研究

铁岭国土资源调查规划局　高　丹　王　捷　王洪禄

城乡接合部顾名思义就是城市与乡村相接地区，它是城市、乡村地域体系基础上衍生的过渡性区域，是城市扩张的重点范围区域，该区域内土地利用问题多、矛盾尖锐。随着经济的发展，城市的扩张，城乡接合部问题也突显出来。为此，需要对城乡接合部土地利用情况进行分析，以便对土地管理进行调控，有效促进其合理、有序的利用。

城乡接合部的土地既具有城市土地的共性，也具有农村土地的特性。它是城市与乡村之间的过渡部位，是以城市为中心分布的包括部分城市建成区和部分乡村区域的自然与经济交合地带，是城市农副产品的生产基地，它为城市的发展提供土地和劳动力，并为改善城市生态环境提供良好的自然基础。同时，城乡接合部在控制城市规模、发展城市周边小城镇等方面也起着重要作用。特别是在我国工业化、城市化速度不断加快的今天，城乡接合部的土地因其边际效应，成为土地交易最活跃的地区之一。以前我国土地利用方面的研究，主要是以农村用地和城市用地这两种地类为基础进行，很少有针对城乡接合部用地类型进行的研究。规范城市土地市场，控制城市建设用地规模，必须从治理城乡接合部开始。城乡接合部作为土地管理的薄弱环节，给土地开发管理带来了一系列亟待解决的新问题。

土地资源作为人类赖以生存和发展的重要资源基础，它的匮乏不仅会影响社会经济的持续发展，还可间接影响全球环境的变化。我国土地资源的基本国情是：人多地少，人地矛盾尖锐，突出表现在耕地减少与建设用地的增加上。尤其是近几年来，随着经济的迅速发展，耕地减少的势头更加迅猛；与此同时，土地污染、土地质量下降的问题也相当严重。

一、城乡接合部概念

1.城乡接合部的概念

有关城乡接合部概念，研究者从不同的视角给出了如下表述：

（1）空间说。空间说主要是指研究者从空间位置来定义城乡接合部。他们认为城乡接合部主要指城市与农村的结合地带，即分布于城市建成区周围的郊区土地，结合部范围的大小没有严格的界定，一般与城市规模和城市人口、经济发展情况有关，一般大、中城市的结合部范围大于小城市（山区城市除外）。

（2）定性说。随着城市化的发展，城市中心的人口、工业、商业与住宅等要素不断向周围地区迁移，直接吞蚀着城市附近的农业用地。结果，在许多大城市周围出现了一个性质既不同于典型的城市，又异于农村的中间地带。它具有独特的特征、结构与功能，是一个新的地域实体，该实体即为城乡接合部。

2.城乡接合部的形成

由于大城市或中心区域一般不是孤立地存在，而是与周围乡村相毗连的，因而大城市或中心区域的生产要素会向周边乡村扩散，就产生了一种新的经济地理单元——城乡接合部。

大城市或中心区域向外的扩展过程所形成的城乡接合部，并不是不变的。实际上城乡接合部也会随着城市化的过程转变为典型的城市区域，具有完全的城市特点。此时，城市或中心区域又会进一步向外扩展，形成新的城乡接合部。因此，城乡接合部并不是经济发展过程中暂时形成的区域，而是经济发展中长期存在的一种区域。既如此，我们应该对城乡接合部特征进行系统地分析和研究，以适应城乡接合部发展的需要。

3.城乡接合部的特征

（1）基本特征。城乡接合部地区空间景观突出表现为用地松散、类型多样，如城市用地可分为商业、住宅和工业用地，而农用地可分为菜地、粮田和果园等，同时，随着城市的发展，农用地会迅速转变为建设用地，这就对城市的规划和管理提出了较高的要求。

①城乡接合部地区的建设多具有自发性、盲目性。建设用地选址随意，居住用地、工业生产用地与农业生产用地混杂，互相分割，但由于中心城市的辐射作用，总体上表现为建设用地分布于近郊区，并且有沿交通线路呈向外辐射的趋势：农用地分布于远郊区，或穿插于建设用地之中。城乡接合部地区建筑密度较低，容积率低，土地利用强度较小。

②城乡接合部过境交通量大，交通因素在其发展过程中起着至关重要的作用。乡镇倾向于沿交通走廊发展第三产业，农用地转为建设用地，向道路两侧延伸，空间形态上多呈手指状，其间留用大面积农业用地。与一般农村相比，城乡接合部地区人口、劳力、资金、生产、流通等都比较集中，反映着紧密依托于城市而呈现出的生产力结构多层次和经济成分多样化情况。

③城乡接合部土地价格低，建设标准低，建筑造价低，促进了空间和建筑景观的迅速变化。城乡接合部是城市发展中非常活跃的一个地域，土地权属转让频繁，造成开发主体的变更快，土地使用性质也随之经常改变。

④动态的过渡性。城乡接合部受到城市和乡村双向发展的深刻影响，不断发生着复杂而动态的过渡性变化，是农村景观转为城市景观、农用地转为城市用地的一个过渡区域。由原来以农业为主、农民为主，逐步发展成为城乡经济结构、城乡建设设施、城乡生活方式并存共荣的格局，最终演变为新兴的城市地区。

总之，城乡接合部是城市向外扩展的最佳区位，也是农村人口向城市集聚过渡的地带和建设直接为城市服务的农副产品生产基地的地区，又是乡镇企业和第三产业迅速崛起的基地，因而它是城市化过程中一个最具潜力和活力的优势地区，具有突出的、独特的区位优势。

（2）土地利用特征。城乡接合部区位特殊，社会经济发展的过渡性导致土地利用也具有显著的过渡性、动态性、差异性和复杂性等特征，土地权属性质复杂，土地利用类型多样，空间布局复杂，土地利用管理政策依据不足，管理难度较大。

①城乡用地交错分布

城乡接合部土地利用性质和利用强度、地域空间结构及地理景观等方面，表现为从郊区农村土地利用类型向城市土地利用类型的过渡。理论上讲，这种过渡遵循距离衰减规律，但是在实际中，更多地表现为不规则的资源区位效应，在很大程度上受到由道路系统、市政公用设施构成的可达性模式的影响，因此形成了城乡用地交错分布，农用地被城市非农建设用地严重分割，破散零碎，污染严重。

②农业用地生产力较高，城市非农建设用地利用率较低

城乡接合部农地面临非农建设用地的竞争，且靠近市区容易获得技术信息，就总体而言，城乡接合部农业用地生产力水平较高。而城乡接合部非农建设用地占地大，污染大，生产用料大，建设密度低，用地容积率低，经济效益低。

③土地价格呈攀升趋势

城市用地不断向外扩张，越来越多的郊区土地成为城市用地，在城乡接合部这个城市化即将发生的地区，农用土地向非农用土地转变，使用农用土地的使用价值逐渐增大，农用土地价格明显上升；同时，城乡接合部拥有比较清洁的自然环境，道路通达性较好，加之基础设施、公用设施比较完备，又是城市各种物质流和信息流辐射区域，既可以充分利用城市的信息、技术、人才、资金，又可以充分利用农村的人力、物力条件，是房地产经营者的新兴投资地之一，土地或者是被开发商与投机商所购买，或者是原土地所有者直接转为投资者，土地价格必然保持一种攀升的势头。

二、我国城乡接合部土地利用存在的问题及原因

1.城乡接合部土地利用问题

（1）城乡接合部农地超量、无序向城市流转。城乡接合部是城市建设快速扩张的重点地区，该区域土地利用结构中农用土地急剧减少，建设用地快速增加。一般而言，地处城乡接合部的优质农地，由于历史上长期投入，土质肥沃，交通便利，地理位置优越，而建设用地在选择上同样追求便利的交通、良好的区位，因此，与劣质农地相比，较优质的农地往往因为其先天条件更适合建设用途而被大量占用。近年来，虽然国家施行基本农田保护制度以控制优质农地的流失，但是地方政府出于当地经济发展考虑，划定基本农田时常常“划远不划近”、“划劣不划优”，有意将城市周边的优质农地排除在保护区范围之外，以便于城市扩张时占用。优质农地向城市流转的趋势不能得到有效控制。

（2）耕地资源分散并且浪费严重，规模经营困难。改革开放以来，农村经济的生机活力，来自于农村土地按人口平均承包的土地产权制度变革。随着生产力的发展，这种土地按人口平均承包和按户经营体制固有的局限性正在不同程度地成为进一步发展的阻力，逐步派生出一系列矛盾：一是耕地分散与现代农业规模经营的矛盾。户均占地过少，使种、养、禽、畜业无法实行规模经营，阻碍农田向种田能手集中，阻碍大农业内部的合理分工，阻碍农业机械化、电气化、水利化和科学管理，其结果必然加剧农业比较效益下降。二是随着第二、三产业的迅猛发展，大批精壮劳力从农业生产转到非农产业，农业生产任务落在妇女和老人身上。这种生产关系已经成为发展农业生产和推动农业技术进步的阻力。三是推行家庭联产承包后，为了让农民吃定心丸，强调政策的稳定性以鼓励农民增加对土地的投入，提高农业产出率，但这种稳定的政策却又使土地要素禁闭在家庭经营的狭小范围内，同合理配置土地资源的要求相矛盾。农民认为征地越多，利益被侵占越多，因而不愿接受农村土地的整体布局、合理使用、统一规划。这就同农村现代化大趋势发生了矛盾。

（3）土地利用规划失控，城市盲目外扩。城市化的快速发展，标志着大量农业用地转化为工业用地。改革开放以来，我国城市化势头迅猛，各地热衷于城镇升格，县改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市发展，城镇用地急剧膨胀。

（4）空间结构不合理，生态环境不断恶化。开发区结合部土地利用空间结构不合理。首先表现在城市建设用地与农村建设用地的无序混杂。由于短期利益的驱使，在城市外延扩展过程中，为节省经费，一些城市在征地时采取“绕道走”的方式，有意避开农村居民点，造成“农村包围城市，城市又包围农村”的无序混杂局面。城市型建筑中夹杂大片农民居住区，既增加了城乡矛盾、恶化了社区环境，又为今后的改造建设留下了隐患。城乡接合部土地利用空间结构不合理还表现在村镇住宅建设凌乱、乡镇企业布局过于分散。长期以来，我国边缘区的村镇住宅建设缺乏统一规则，以单家独户建设为主。很多村镇居民点建筑密度高、建筑容积率低、通风采光不良、卫生状况差、交通不畅。而乡镇企业的分散布局既不利于形成规模效益，又增加了农田占用，扩大了污染范围，加大了对附近居民点和农用地的干扰破坏作用。

2.城乡接合部土地利用问题起因

城乡接合部地区诸多问题的产生与发展有其自身稳定的形成原因，问题产生的根源主要产生于各种经济、社会、土地政策及规划管理机制等方面：

（1）市场经济和城市郊区化的影响。我国实行土地有偿使用制度以后，在土地级差规律的作用下，城市中心地价不断上升，同时，由于城市的经济增长、交通工具的改善、信息沟通的便利等原因，我国许多大城市也开始出现了“郊区化”现象，各种工业、居住用地纷纷向土地价格较低的城乡接合部地区转移，使得结合部地区自身产业结构由第一产业逐渐向第二、三产业转变，大量人口由城市中心向城市郊区转移，同时，农村大量剩余劳动力不断涌入城市，直接造成了城市空间的不断扩展和人口的不断扩张。

（2）土地制度及其管理体制问题。过去我国城市国有土地配置依靠行政划拨，长期采取无偿、无限制的使用制度。这种制度一方面使得国有土地不能转化为巨大的经济收益，同时使各用地单位缺乏节约用地的积极性，形成土地资源浪费严重的状况，另一方面也导致了土地利用结构不合理、空间布局紊乱。

实施土地有偿使用制度后，情况有所好转，但这一改革却受到城市经济体制改革不配套的阻碍而难以深入。目前，我国地产市场发育很不充分，还很不完善，土地开发和房地产市场存在着很多问题，土地政策法规和管理机制也不健全，另外，某些农村集体单位受利益的驱使，也往往采取多种形式参与土地投机活动，致使土地利用及其转换处于失控状态。

（3）城市规划的滞后。城市规划历来被看作是社会经济发展的“龙头”，结合部地区必须有一个科学有效的规划，以指导该地区的全面建设和发展。但是，我国城乡接合部地区缺乏整体有效的规划，只有部分地区有政府制定的总体规划，而这些地区的详细规划基本上都由镇或者村等基层的管理部门制定，由于规划人才缺乏、规划经验不足等因素造成此类地区的规划体系不完善，不同的规划之间缺乏横向的联系（例如城市总体规划和土地利用规划之间的矛盾），使得对城乡接合部地区缺乏宏观有效的指导和管理，各项社会经济活动往往是无章可循、自由盲目地发展，不可避免地产生了各种难以解决的矛盾和问题。

三、城乡接合部土地合理利用的对策建议

1.加强城乡接合部的土地利用规划

（1）编制城乡一体化规划。规划是开发建设的龙头、管理的依据，城市郊区尤其需要科学性、前瞻性的土地利用规划。城乡接合部是我国土地类型复杂、动态性、过渡性强、土地利用问题尖锐和集中的地区，因而是最有必要加强规划和管理而又最难以规划和管理的地区。我国《土地管理法》、《城市规划法》和《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应加强土地利用总体规划和城市规划，同时强调两个规划之间的协调。长期以来，我国城乡接合部规划体系中城市规划一统天下，没有土地利用总体规划。而城市规划对建设用地规划是以需定供，往往是管了城市用地乱了农村用地。从目前规划编制的情况看，城乡接合部是两个规划最薄弱的地带，二者的协调配合也存在着许多矛盾，规划执行情况不力现象普遍存在。

土地利用规划才是实现土地合理利用的基本前提与重要手段。城市规划必须符合土地利用总体规划，在它确定的各类用地总控制规模下合理安排布局各类城市用地。土地利用规划是一项十分宏大复杂的系统工程，涉及不同行政区域和国民经济各部门。土地利用规划的编制应遵循“一要吃饭，二要建设，三要保护生态”的原则，在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上，统筹安排城乡接合部内各类用地。

土地利用规划既要与城市发展的总体规划相适应，同时又要考虑到城市郊区土地利用的特殊性，以土地持续利用三大目标即生态合理性、经济可行性和社会可接受性为出发点，协调好农用地与非农建设用地、城市用地与农村用地之间的关系。

（2）完善规划技术手段。城乡接合部是一个不断变化的动态系统，因此其土地利用的科学规划、决策与实施都必须建立在对结合部土地利用动态研究的基础上，以动态研究获得的现实性信息为依据。传统的土地管理方式和手段高耗、低效且精度低，使土地管理中的时空信息不能得到及时更新。随着信息时代的到来，计算机技术、网络技术和通讯技术等的飞速发展，利用计算机和3S技术（GIS，GPS，RS）为支撑的土地管理软件应运而生，可对结合部的空间范围和土地利用演变进行多时段、全方位的动态研究，揭示结合部土地利用的形成和演变机制，为土地利用规划、决策提供科学依据。同时可对土地利用规划、城市规划等的执行情况进行动态监测，以便及时制止土地利用违法行为的发生。

2.城乡接合部土地管理模式创新

为了促进城乡接合部经济发展，社会安定，人民生活水平提高，有利于乡村向城市平稳过渡，按照有利于行政管理的有效和节约管理成本的原则，创新城乡接合部的管理体制，寻求合适的管理模式十分必要。一些城市城乡接合部实行的管理模式和一些学者提出的模式值得借鉴，在实践中必须根据城乡接合部的具体地带的情况选择一定模式：

（1）镇管社区模式。适合于解决因土地多头分散开发而带来的管理模式。其具体内容是，在结合部镇政策下成立地区办事处，统管辖区内的社区工作，包括人口、土地、治安、环境卫生等，随着城市化发展，镇主管农业和农村工作的职能逐渐削弱，地区办事处的作用越来越大。待土地开发完毕，乡村土地全部转变为城市建成区时，撤销镇政府，将地区办事处升格为街道办事处，从而最终完成乡村向城市的转变，实现城市管理。

（2）街道管乡村模式。适合于解决因城市化地域内存在部分乡村地域而带来的管理矛盾。在城乡接合部撤销镇建制，建立街道办事处，根据城乡单位混居的特点，在其下设立城区办事处和农村办事处。城区办事处主管城里动迁户和农转非居民的社区管理工作，其运用经费由上级政府提供，农村办事处的职能类似于过去的镇政府，主管农业和农村工作，根据取之于民、用之于民的原则，其运作经费来自于农民和乡镇企业。随着土地开发力度的加大，城区办事处的作用越来越大，而乡村办事处的职能逐渐减弱。当土地开发完毕，农业人口全部转化为非农业人口时，就可撤销农村办事处，从而使街道办事处具备完全城市化管理的特点。

（3）街道、镇并存模式。适合于解决镇域内因大规模集中的土地开发带来的管理矛盾。在城乡接合部，保持街道和镇并存的格局，随着土地大规模批租和房地产集中开发，镇的管理范围逐渐缩小，只限于农村土地和农业人口，而批租出去的土地，随着住宅区的建设，应相应设立居委会，达到街道办事处规模的就设立街道办事处。随着土地开发力度的加大，逐步过渡到街道办事处的城市管理。

3.规范城乡接合部的土地市场

（1）明晰城乡接合部土地产权。针对目前城乡接合部土地问题的严重性，必须尽快明确界定农民的土地财产权，特别是明确农民土地承包权的物权特性，使农户真正享有“所有、使用、收益和处置”四权统一的承包经营权。允许农民利用土地财产权利从事交易、入股、贷款，进行扩大再生产方面的探索，强化农民在土地上的利益。

（2）完善相关配套措施。城乡接合部非法土地交易和隐性土地交易大量存在，因此必须采取措施，提高土地市场的公开性。当前主要应抓好以下几项配套措施：

第一，应积极设立公开的土地市场，为城乡接合部的土地交易提供公开挂牌交易的场所，以提高交易机会，降低交易成本，规范交易行为。第二，提高土地估价水平，完善土地价格形成机制。我国的土地价格体系包括基准地价、标定地价和出让地价。我国基准地价评估以城市中心区为重点，城乡接合部基准地价估价过于粗略，农用地价格估计普遍偏低；土地价格的测定基本上采用的是一种“非市场”的方法，今后必须通过合理的市场竞争形成合理的地价水平，使土地价格真正反映其价值，利用经济杠杆来引导调节用地需求。第三，建立和完善政府土地收购储备制度，将政府土地收购储备的范围扩大到城乡接合部的国有和集体建设用地。第四，建立土地登记可查询制度和信息公布制度，为使用者、投资者提供现势土地登记信息和土地市场信息资料。

4.转变用地方式，城市土地利用集约化

农地城市流转征地、供地和用地三个环节，农地流转是源头，供地是核心，用地是目标。用地方式不改，土地利用水平就难提高，反过来还会加大农地城市非农流转需求。目前我国城市土地容积率还很低，通过利用闲置地和提高容积率，搞活存量土地，将节约出大量土地用于城市建设和城市环境改善，可有效减缓非农建设占用城乡接合部农地的压力。

我国的基本国情更不允许我们采取大量占用土地的土地利用方式，在城市规划实践中，我们倡导在突出主导功能基础上，适度的用地功能混合利用，既注重中心过密区的疏解，又强调城市结合部土地集约利用程度的提高，在城市可持续环境及社会发展要求与土地利用集聚经济效益要求之间取得恰当的平衡。

5.实现城乡接合部土地的可持续利用

城乡接合部地区的土地作为国家最重要的有限资源和最大的国有资产的组成部分，其利用和发展必须走一条可持续发展的道路。可持续发展的“公平、效率、持续性”三原则要求我们对土地利用与发展必然建立以市场机制和宏观调控相结合的土地运行模式。