从“三来一补”到加工贸易

“三来一补”是我国改革开放初期诞生的新生事物，融产业与贸易发展于一体，是我国利用外资和对外贸易的重要方式，适应了我国的经济发展水平、工业化进程以及市场化程度，发展速度远远超过传统贸易。1987年到1991年是我国加工贸易承前启后发展的关键时期，在此期间，加工贸易方式由早期的“三来一补”形式，过渡到由来料加工为主，并加快向进料加工为主转变，加工贸易投资主体由香港企业扩展到韩国、台湾等地区，加工贸易由“放养式”发展开始向保税区等海关特殊监管区“圈养式”过渡，加工贸易政策由试点促进向规范发展转变。

一、加工贸易发展的背景

传统的产业间分工格局是产业间分工。即国际分工在不同的产业间进行，分工界限清晰，发展中国家从事资源类初级产品的生产，发达国家从事制成品的生产，按照比较优势，发展中国家主要出口劳动密集型和资源密集型的产品，发达国家主要出口资本密集型和技术密集型的产品。之后，国际分工发展到产业内分工。即国际分工依据同一产业内部产业链条的不同环节来进行，具体而言，产业链条可以分为三大环节：一是技术环节，包括研究与开发、创意设计、生产及加工技术的提高和技术培训等分环节；二是生产环节，包括后勤采购、母板生产、系统生产、终端加工、测试、质量控制、包装和库存管理等分环节；三是营销环节，包括分销物流、批发及零售、广告、品牌管理及售后服务等分环节。经历了多年的经济转型和产业升级，发达国家逐渐着力于研发和品牌营销，控制核心技术和经营技巧，而把加工制造环节转移出去，而发展中国家则在全球价值链条中，寻求自己的发展空间，明确自己的发展定位，承接这种产业环节转移，着力于加工制造环节。

第二次世界大战之后国际分工中产品内分工的地位日益突出。产品内分工是指特定产品生产过程的不同工序或区段通过空间分散化展开成跨区或跨国性的生产链条或体系，从而有越来越多的国家或地区参与该产品生产过程中的不同环节或区段的生产或供应活动。它是以跨国公司为主导的一种新的国际分工形式，还可以称之为国际生产分散化、国际生产分割、全球生产共享、国际外包、价值链片断等。一般认为，产品内分工包括以下三个方面的内容：一是一种商品有两个或两个以上的连续生产阶段；二是两个或两个以上的国家在商品生产过程中提供价值增值；三是至少有一个国家必须在它的生产过程中使用进口投入品，产出的产品除了部分用于国内消费和投资外，还必须有一部分用于出口。

加工贸易所依据的国际分工理论基础是产品内分工，这一分工格局的特点之一是全球产业布局突出地表现为产品工序的分解与全球化配置。加工贸易方式把一个产品的价值链进行了分解，每一个企业只能根据自己的核心能力和优势资源，收缩自己的业务领域，从事价值链上的某一环节或某一工序。任何企业，也只有融入某一价值链并在价值链中准确定位才能获得更好的生存与发展。

对发达国家而言，伴随着跨国公司在全球范围内寻求资源的最佳配置，它们必然寻求在成本最低的国家或地区去组织生产，由于劳动成本方面较大的区位差异，不仅是传统的劳动密集型产业而且包括高新技术产业的劳动密集型环节在内的海外转移是势所必然，从而为发展中国家介入新兴产业、全方位参与国际分工和国际竞争提供了新的机会和条件。

发达国家跨国公司主导了第二次世界大战后加工贸易大发展的格局。同时，继日本之后，亚洲“四小龙”、“四小虎”，随着全球生产网络布局的拓展延伸，相继加入加工贸易大发展行列，走上了新型工业化之路，助推了经济顺利起飞。

我国承接的加工贸易产业转移最早主要来自于香港地区，集中分布在毗邻香港的珠江三角洲地区。香港土地面积较小，人口较少，缺乏原料和市场，但拥有作为自由港的优势，有利于通过发展加工贸易形成制造中心。20世纪50年代，由于朝鲜战争导致香港转口贸易衰退，香港于是利用劳动力成本优势，利用外部资金和原材料，大力发展本地加工装配制造业。到70年代，制造业已成为香港的支柱产业。从20世纪80年代开始，由于劳动力和商务成本大幅上升，香港劳动密集型加工装配业产业转移需求不断加大，此时正值内地改革开放起步阶段，但当时外汇和资金都比较短缺，香港企业率先用“三来一补”方式向毗邻的珠江三角洲进行产业转移，在珠江三角洲地区进行委托加工，形成了“前店后厂”型合作模式，通过设在内地的子公司或“三来一补”基地开展加工装配制造业务，母公司从国际市场上采购原材料和半成品交其加工装配成成品，然后再由母公司向全世界市场销售。这种分工格局充分发挥了香港和珠江三角洲的优势，在很大程度上降低了产品生产成本，在国际市场上赢得了质优价廉的美誉，在国际市场上的出口份额快速增加。随着深圳、汕头等经济特区的成立，以及相关政策不断完善，粤港之间的产业转移规模不断扩大，产业链不断延伸，香港母公司除了担当贸易商角色外，还从事产品设计、生产流程管理、物流供应链、商务管理咨询培训、金融和专业服务等生产性服务业向专业化精细化系列化发展，有力推动了香港产业升级和经济转型，香港也成功完成了从制造中心向国际贸易服务中心的转变。

从20纪90年代开始，中国台湾、韩国向我国的加工贸易产业转移快速增长。以纺织品、食品、电子、电器、塑料、皮革、橡胶以及其他杂项制品为主的出口导向型工业，一直是台湾工业发展的主导，在其工业化过程中发挥了举足轻重的作用。到1990年，台湾出口值占工业总产值的比重仍高达43．1%。台湾以发展加工贸易型工业为主实现工业化的原因，一是台湾自然资源不足，不拥有形成规模的自然资源，不能为工业的发展提供大量的原料。二是台湾劳动力资源丰富，且素质较高，可发挥这一人力资源优势来发展工业。三是台湾属于海岛型经济，海上交通便利，有利于原料和产品的进口，可面向国际市场发展工业，即发展那种“两头在外、大进大出”的工业。到20世纪80年代末90年代初，台湾产业升级进程加快，产业对外转移需求加大，适逢两岸关系僵局被打破，我国先后出台《国务院关于台湾同胞到经济特区投资的特别优惠办法》（国发〔1983〕57号）和《国务院关于施行《鼓励台湾同胞投资的规定》若干问题的通知》（1988年7月3日），台商到大陆投资开始步入高潮，由过去承接产业转移、发展进口料件加工复出口的出口导向工业，向对大陆转移低端劳动密集型产业及环节、发展“出料加工”转变。韩国加工贸易起步于20世纪60年代，情形与日本非常相似。由于国内资源匮乏，外汇短缺，韩国将引进先进技术和设备与国内廉价劳动力和扶持政策相结合，生产加工在国际上有一定价格竞争力的产品。80年代以后，随着中国等新兴市场国家的纷纷崛起，韩国的劳动密集型产业优势逐渐丧失，开始推进本国加工贸易的转型升级，采取金融财税等政策鼓励本国企业自主研发，提升自主品牌，扶持关键零部件的国产化，并选择汽车、钢铁、船舶以及半导体、计算机等行业作为重点扶持对象，逐渐走到了价值链的顶端，而将低附加值的加工贸易环节转移到我国及东南亚国家。

1992年邓小平南方谈话之后，美国、欧洲、日本等国家和地区的企业也越来越多地到中国开展加工贸易业务，这得益于信息技术进步和运输成本的降低。

二、来料加工贸易的兴起

1978年，“三来一补”企业首先在广东地区快速发展起来。珠海香洲毛纺厂、东莞太平手袋厂、广东顺德大进制衣厂等都是我国最早的加工贸易企业。

“三来一补”这一新生事物刚刚出现，国务院就给予高度重视和充分肯定，认为我们国家有大量的劳动力，有一定的工业基础，实行来料加工和装配业务，是利用国外的原料、资金、技术和设备，发展工业生产，提高技术水平，扩大内外交流，增加外汇收入的一种有效形式，要放手地搞，要认真搞好。然而，当时无论在认识上还是在经济体制方面，都遇到了很多困难。这些问题若不解决，“三来一补”势必难以实行。国务院很快责成国家计委、国家经委、外贸部等部门，找部分省、市、自治区和基层单位的部分同志开了一个会议，在听取意见的基础上，拟定了一个《开展对外加工装配业务试行办法》，1978年7月15日以国务院文件（国发〔1978〕139号）下发，规定了22条规范和促进来料加工装配的可操作性意见。国务院要求各地区、各有关部门，特别是领导机关的同志，在工作中要加强团结，互相支持，照顾政治影响，讲究工作效率，并且重视经济工作不能违反客观规律的原则。要通力合作，顾全大局，千方百计把对外加工装配业务迅速开展起来，抓紧抓好，抓出成效。^[14]

1979年3月26日，国务院发布的《以进养出试行办法》提出为了实现新时期的总任务，把工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来，对外贸易要有一个大的发展。要引进新技术，进口成套设备，必须大量地增加出口。各有关部门和各地区，要千方百计地发展出口商品生产，在充分挖掘国内出口货源潜力的同时，积极利用国外原材料和技术，发挥国内生产能力，大力发展以进养出业务，把出口贸易做大做活，增加外汇收入，增强国家的外汇支付能力。

根据该办法，以进养出的范围四个方面：一是进料加工，包括进口全部原材料或主要原材料，加工成品出口；二是进口主件或配件，加工装配产品出口，如进口船用主机或船用仪器装配船舶出口；三是以国产原材料为主，进口辅助材料，加工成品出口；四是进口饲料、肥料、种子、种畜等，养殖、种植农副土特畜产品出口，以及用进口商品，调换国内农副土特产品出口。

该办法在“三来一补”与当时的外贸体制之间的矛盾方面提供了解决办法，对外贸体制改革进行了尝试。如以进养出的商品需要使用银行外汇贷款时，按短期外汇贷款办法办理。对国外商人来料加工的原材料、辅料和其他物资，不论是否互开信用证，只要实际不用外汇支付的，均不应算作以进养出。以进养出的商品，在保证完成国家计划的前提下，如生产尚有潜力，国外有销路，能及时出口的产品，可在计划外增加安排以进养出，由省、自治区、直辖市外贸局负责组织进行，所需外汇由外贸部专门拨给。以进养出的进口物资和出口产品，不参加国内的平衡分配，逐步做到进口物资由外贸公司直拨生产单位，产品由生产单位直供外贸公司收购出口。进行以进养出的生产或供货单位，经营好、创汇多，工资、奖金和福利可以多给一些。粗制滥造、克扣进口物资和私分产品的，要追究责任，严肃处理。

1979年9月3日，国务院下发《关于颁发开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法的通知》指出：“开展对外加工装配和中小型被偿贸易，是较快地提高出口产品生产技术，改善产品质量品种，扩大出口商品生产，增加外汇收入的有效途径。它有利于发挥我国劳动力，自然资源和生产的潜力，扩大出口货源，增强出口产品的竞争能力。各地方、各有关部门要加强领导，解放思想，千方百计地把这项业务更多更好地开展起来，为社会主义现代化建设做出贡献。为了搞好对外加工装配和中小型补偿贸易，特制定本办法。”该办法是对1978年的“试行办法”进行的补充修订。

1980年，国务院在《关于〈广东、福建两省会议纪要〉的批示》（中发〔1980〕41号文）中规定：“海关的管理和关税的减免，在保证中央集中统一的前提下，应给两省一定的灵活性。经济特区海关，在管理上实行‘内紧外松’的原则。特区所需的机器设备、零配件、原材料等生产资料允许免税进口；特区产品和进口商品一般不得内销，必须内销的，应按规定补征关税。……用进口原料加工出口的商品，其进口原材料和元器件免征关税。今后要逐步实行进口纳税、出口退税的办法。”

来料加工装配首先在广东、福建等具备产业承接条件的沿海地区开展，特别是广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施，借鉴国外设置“自由贸易区”、“出口加工区”的做法，创建经济特区，加工贸易得到迅速发展。到1987年年底，全国加工厂点达到近3万家，1987年合同数达84061份。1978年到1987年，全国来料加工进口额从13．3亿美元增至116．71亿美元，占全国外贸总额的比重从1980年的3．4%上升到1987年的14．1%。

三、进料加工贸易的蓬勃发展

1988年之前，我国加工贸易主要以“三来一补”为代表的来料加工为主，进料加工比重较小。从全球来看，进料加工是加工贸易的主流方式。20世纪80年代中后期，由于发达国家全球产业转移步伐加快，我国此时提出沿海地区经济发展战略，国家出台了一系列鼓励“大进大出、（原材料采购和产品销售市场）两头在外”的改革和措施，进一步减少了对加工贸易范围和监管的限制，越来越多的西方跨国公司将成熟的技术与制造工序直接转移到中国，推动了进料加工业务的迅速发展，逐步成为加工贸易的主导方式，大幅提高了加工贸易的国内增值率和配套率，也成为推动我国对外贸易发展的重要动力。

1988年5月6日，海关总署发布了《进料加工进出口货物管理办法》，制定该办法的目的是为促进进料加工业务的发展，加强海关管理。

该办法中规定的“进料加工进出口货物”，是指经营单位专为加工出口商品而用外汇购买进口的原料、材料、辅料、元器件、零部件、配套件和包装物料（以下简称“进口料、件”），以及经加工后返销出口的成品和半成品；“加工生产企业”是指具有法人资格的承接进口料、来件加工复出口业务的出口生产企业。

该办法还规定了加工贸易进出口免税范围。对专为加工出口商品而进口的料、件，海关按实际加工复出口的数量，免征进口关税、产品税（或增值税）。加工的成品出口，免征出口关税。以上免税进口料、件包括直接用于加工出口成品而在生产过程中消耗掉的数量合理的触媒剂、催化剂、洗涤剂等化学物品。对用于加工成品必不可少的但在加工过程中并没有完全消耗掉的仍有使用价值的物品和生产过程中产生的副次品和边角料，海关根据其使用价值分别估价征税或者酌情减免税。由于改进生产工艺和改善经营管理而节余的料、件或增产的成品转为内销时，经海关审核情况属实，其价值在进口料、件总值2%以内并且总值在人民币5　000元以下的，可予免税。进料加工进出口货物，属保税货物，由海关实行监督。

该办法还具体规定了海关监督方式、程序、保税工厂等，初步形成了我国的加工贸易理论体系、政策体系和实践操作制度，加工贸易保税制度建立。

1989年7月5日，当时的外经贸部发布了《关于加强进料加工复出口管理工作的通知》，对进料加工管理工作进一步提出了明确的要求，强化了对进料加工的鼓励和支持，放宽了对进料加工的限制。1990年8月19日国务院发布了《国务院关于鼓励华侨和香港、澳门同胞投资的规定》，对当时港澳企业和个人到内地投资出台了一系列优惠政策，如“华侨、港澳同胞投资企业在其投资总额内进口本企业所需的机器设备、生产用车辆和办公设备，以及华侨、港澳同胞个人在企业工作期间运进自用的、合理数量的生活用品和交通工具，免缴进口关税、工商统一税，免领进口许可证。华侨、港澳同胞投资企业进口用于生产出口产品的原材料、燃料、散件、零部件、元器件、配套件，免缴进口关税、工商统一税，免领进口许可证，由海关实行监督。上述进口料件，如用于在境内销售的产品，应当按照国家规定补办进口手续，并照章补税。”

1988年之后，我国加工贸易开始以进料加工为主。从加工贸易产品结构看，我国加工贸易开始主要由生产服装鞋帽、玩具等简单的劳动密集型产品逐步多样化，开始生产机械设备、电子产品、家用电器、飞机零部件等。加工贸易出口额从1981年的11．3亿美元增长到1991年的324．3亿美元，十年增长了27．6倍。

加工贸易作为我国改革开放初期诞生的新的贸易方式，对我国经济社会发展和对外开放做出了巨大贡献。加工贸易是我国冲破计划经济堡垒，从计划经济转向市场经济的先行者，较早地通过市场化的途径把国内国外市场联为一体。加工贸易改变了我国工业化和城市化的发展路径，使中国由封闭的工业化道路转向充分利用两个市场、两种资源的全球化发展道路，使中国能够分享和吸收世界各经济体的制度创新和技术创新。加工贸易带动了我国的城市化进程，深圳、东莞、苏州等城市发展中加工贸易起到了关键促进作用，通过加工贸易发展做到了“路通厂立”，使整个城市基础设施升级和现代化。