“协定”关税制度

理论上，关税阻碍一国对外贸易的发展，降低其总国民福利水平，故没有关税的自由贸易政策是最优的。但现实中，由于国家、民族利益的存在，各国均追求本国利益的最大化，因而长期以来关税始终作为各国贸易保护主义的重要手段之一，通过制定适宜的关税税率使关税对本国经济发挥财政作用、保护作用及调节作用。对经济落后国家而言，关税对幼稚的民族工业的保护作用尤为重要。因而关税自主是一个独立国家的固有主权，是一国进行平等的对外贸易，维护和发展本国经济的重要权利。近现代以来，为推动双边或多边贸易的发展，参与贸易的各国间亦通过相互协商制定其关税税率。

协定关税是指两个或两个以上国家用缔结条约或贸易协定的方式，相互给予某种优惠待遇的关税制度，分自主协定关税和片面协定关税两种。自主协定关税，是订立协定的国家在平等互利基础上，为了发展相互间的贸易而制定较低税率的关税制度。片面协定关税是帝国主义国家强迫殖民地、半殖民地以及弱小国家，单方面地减让关税而制定的关税制度。

鸦片战争以前，中国享有完整的关税自主权。鸦片战争以后，西方列强强迫中国签订了一系列不平等条约，规定了中国关税由中外“共同协定”的原则，即列强在中国享有“协定关税”的特权，中国关税自主权丧失。中国关税税率长期被固定在一个极低的水平上，不但降低了中国关税的财政作用，而更为严重的是中国关税彻底丧失了保护本国经济的功能，致使中国无法根据国际市场的变动及自身发展的需要利用关税手段对经济进行有效的调控。

通过对中国关税主权的剥夺，西方列强将半殖民地性的片面协定关税制度强加给中国。

(一)关税制定权的丧失

1842年中英《南京条约》第十条规定英国商人“应纳进口、出口货税、饷费，均宜秉公议定则例”。这一条约明确规定了“秉公议定”的原则，即中国关税税则的制定必须与英国协商，但同时并未对英国关税制度提出同样的约束，因而是一条片面协定关税原则，亦即英国人在华的一项特权。

1843年中英双方开始商务问题的谈判，最后签署了《中英五口通商章程》，在这一章程的《海关税则》中，英方强迫中国接受其提案，将中国绝大部分商品的进出口税率定在5%左右。同时还规定:“凡属进口新货，例内不能赅载者，即按价值若干，每百两抽银五两。”这样，将中国海关税则尚未列明的进口商品的税率全部固定在5%这一极低的水平上。这一税则规定的主要进口商品的税率比鸦片战争以前粤海关的实征税率降低了58%～79%，参见表1-2。

表1-2　1843年协定关税前后主要进口货物税率水准

资料来源:严中平等编，《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社，1955年版，第59页。

1843年中国的关税率，比欧美各国的关税低十余倍至数十倍，如1847年奉行自由贸易的英国对中国茶叶征收的进口税率高达200%～350%。中国成为世界上关税率最低的国家之一，从而丧失了关税这一保护本国产业的重要工具。因而1843年《中英五口通商章程》的英国签约代表亨利·璞鼎查爵士(Sir Henry Pottinger)禁不住高兴地说道:这一税率“对(英国)进口商来说，竟比商人们本身所敢于提出的还要更加有利一些”。^[7]以致英国人不无得意地讥讽道:中方谈判代表耆英“好像完全没有体会到，他们正在签订断送中国关税自主权的证书，从而为他们的国家招致了无穷的后患”。^[8]

1843年税则成为中国第一个片面协定关税税则，该税则标志着中国关税制定权的丧失，亦即中国关税自主权被剥夺。

(二)关税修订权的丧失

1843税则制定5%的税率，实际即取消了中国的关税壁垒，满足了西方国家打开中国市场的需求，因而他们不希望中国随意变动税率。1844年中美《望厦条约》第二条规定:“倘中国日后欲将税则变更，须与合众国领事等官议允。”同年中法《黄埔条约》第六条也规定:中国“如将来改变则例，应与佛兰西会通议允后，方可酌改。”这样就进一步从法律上剥夺了中国的关税修订权，确立了中国进出口税则必须经列强各国同意后才能修订的原则。

1843年税则规定的“值百抽五”的税率，名义上是从价税，为便于征收，实际操作中采用从量方法计征。随着西方生产技术的改进，其工业品的生产成本逐渐降低，相应商品的价格趋于下跌。这样，按照从量计征的税率就超过了“值百抽五”。于是，西方列强要求中国重新修订税则，降低从量税率。第二次鸦片战争中，英国再次以武力实现了其愿望。经修订后的税则被载入1858年中英《通商章程善后条约》，该条约规定:除茶、丝、鸦片及免税商品外，所有进出口货物一律按“值百抽五”水平征税。“值百抽五”原则被正式固定了下来。

1858年税则中，主要进口商品的税率比1843年又降低了13%～65%，这一税率可以说是当时全世界最低的关税水平。如1859年英法两国签订关税互惠协定，法国对英国纺织品实行优惠性的低关税，其平均税率为15%，高于中国对同类货物所征税率的2～3倍。又如1864年美国对进口棉布征税每匹2元，而中国仅征8分，此项税率美国为中国的25倍。^[9]再如美国对中国植物油征收进口税25%，而中国对美国煤油所征进口税仅5%。^[10]因而1858年税则颁布后英国人兴奋不已，广州英商商会宣称:“他们不知道世界上还有任何别的国家会有比它更为公道的税则。”^[11]英国驻沪领事阿礼国(Rutherford Alock)也说:“哪个国家有像中国这样低的对外贸易税则呢?”^[12]

1858年税则规定的“值百抽五”的税率仅是名义税率，实际上由于此后物价及汇率的不断波动，特别是大部分西方国家纷纷实行金本位制，白银不再作为通货，其价格大跌，致使中国实征税率往往达不到5%。当年英国驻广州领事巴夏礼称:“实际上外商所纳的税饷只抵得上法定数额的1/2或1/3。”^[13]

此后中国长期实行这一均一的固定税，其弊端严重。中国关税无法起到对经济的保护、调节的作用。且税率是片面协定的，中国得不到对方的相应让步或补偿，西方国家对来自中国的商品仍然征收高额关税。

(三)关税支配权遭到损害

1860年中英、中法《北京条约》规定:中国对英法两国各自800万两的战争赔款由关税收入内扣缴，一年分四次，每次交关税总额的1/5。中国关税自此成为对外赔款的抵押品。

1874年台湾海防大臣沈葆桢向汇丰银行借款200万辆，以各关进口税抵押，从而开了借款以关税为抵押的先河。1877年中国向英国借款500万两，协议指定以广州、上海及汉口三地海关税收做担保，关税自此正式成为列强向中国提供贷款的抵押品。

经过两次鸦片战争，中国不但丧失了关税的制定权，而且连税款的支配权也不再完整了。

(四)子口半税制度的确立

西方列强在中国获得协定关税权，不但左右了中国海关税则，而且还侵及中国内地关税。

中国封建社会后期随着人口的增加，政府机构的膨胀，财政支出不断增加，在重农抑商思想下，实行重征商业及商人的政策，以致国内关卡林立，严重阻碍商品流通及国内统一市场的形成。19世纪前期，中国内地关税主要是常关税。

1842年中英《南京条约》规定:“英国货物自在某港按例纳税后，即准由中国商人遍运天下，而所过税关不得加重税例，只可按估价则例若干，每两加税不过分。”英国人由此开始对中国内地税的干涉。不过因当时中国内地关税较轻，尚未构成商品流通的巨大障碍，故中英双方协议:“洋货各税，一切照旧轻纳，不得加增。”

19世纪50年代，清政府为筹措镇压太平天国的军费，在全国通衢要道，遍设厘卡，对过往商品征收厘金，内地税负大增。商品在国内流通中要负担沉重的内地流通税，对于西方列强向中国倾销商品和购买运输中国原料无疑构成了巨大障碍。因而1854年2月英国政府给其驻华公使包令的关于要求修改《南京条约》的训令中，让其要求清政府“不得在外国进口的货物上和为外国出口而购买的货物上，课征内地税和通过税”。^[14]英国这一要求经第二次鸦片战争得到满足，在1858年中英《天津条约》及中英《通商章程善后条约》中规定:洋商贩运洋货进入内地或自内地收购土货出口。“所征若干，综算货价为率，每百两征银2两5钱。”其时，将海关所在口岸称为“母口”，内地关称为“子口”，子口税率为2.5%，即母口的一半，故其又被称为“子口半税。”

1876年9月，中英签订《烟台条约》，规定各口租界免收洋货厘金，即所谓的“租界免厘”，这样在租界内无论何人(包括中国商人)贩卖洋货均受子口税的保护，由此进一步便利了洋货对中国市场的占领。

子口税制实行后，外商、进口商品只要一次性交纳2.5%的子口税，便可在中国任意推销其工业品、购买中国原料。而中国商人从事国内商品贩运则仍要“逢关纳税，遇卡抽厘”，交纳沉重的内地关税。结果在国内商品流通中，中国商人所纳税率大大高于外商，外商凭借特权在华享受超国民待遇，使中国商人、中国商品在国内、国际竞争中处于极其不利的地位。导致不少进口商品价格显著低于同类国产商品，结果使国内产品不仅出口困难，在国内市场也滞销，生产停滞。如洋煤进口每吨征银五分;土煤出口每担征银四分，运至其他口岸又纳六分^[15]，致使土煤价格大大高于洋煤，以至需要煤的口岸宁愿进口洋煤。另据天津海关资料，1871—1880年进口洋煤81 500余吨，出口土煤仅5500余吨，“盖由税则厚薄不一，土煤壅滞难销，遂使厚利为洋商垄断”^[16]。

(五)关税减免范围的肆意扩大

通过协定税制度，西方列强对华贸易除享受长期不变的低税率外，还有许多免税的规定，并且他们还巧立名目，极力扩大减免税商品的范围。1843年中英《五口通商章程》规定:除“洋米、洋麦、五谷等”继续享受中国传统的免税待遇外，其他一切进出口商品均不免税。到1858年中英《通商章程善后条约》则规定:“凡有金银、外国各等银钱、面粟、米粉、砂谷、米面饼、熟肉、熟菜、牛奶酥、牛油、蜜饯、外国衣服、金银首饰、搀银器、香水、碱、炭、柴、薪、外国蜡烛、外国烟丝烟叶、外国酒、家用杂物、船用杂物、行李、纸张、笔墨、毡毯、铁刀、利器、外国日用药料、玻璃器皿，以上各物进出口通商各口，皆准免税。”这些免税商品种类繁多，不少属于奢侈品，且一些类目规定不具体，为外商歪曲解释逃避关税提供了借口。

在陆路贸易方面，列强通过不平等条约迫使中国接受更低的税率。1859年中俄签订《黑龙江通商条规》，其中第一条规定:在黑龙江沿岸“通商后两国卖货，俱不征税”。1862年中俄《陆路通商章程:续增税则》第一条又规定:“两国边境贸易在百里内均不纳税。”该条约第五条还规定俄国商品进入中国内地享有减税的优惠特权，“俄商运俄国货物至天津，应纳进口正税，按照各国税则三分减一，在津交纳。其留张家口二成之货，亦按税则三分减一，在张家口交纳”。1881年中俄《伊犁条约》规定，俄商在天山南北路和在蒙古各城贸易均免税。此后，沙俄又迫使中国签订了一系列不平等条约，将俄商享受减免税的地域不断扩展，到甲午战争前夕，俄国在华贸易享受减免税的地域范围已经涉及中国的东北、西北、蒙古乃至内地的诸多地域。

沙俄取得对华陆路贸易减免税特权后，其他西方列强也不甘落后。1886年中法签订了《越南边界通商章程》，其中第六条规定:“凡各项洋货进云南、广西某两处边关者，于到关时……按照中国通商海关税则减1/5收纳正税。”第七条又规定:“凡各项土货运出云南、广西某两处通商处所……先征内地子口税，再照中国通商海关税则减1/3征出口正税。”1893年英国迫使中国签订《藏印条约》，该约第四条规定:除应禁货物外，“其余各货，由印度进藏，或由藏进印度……自开关之日起，皆准以五年为限，概行免纳进、出口税。”1894年中英签订《续议滇缅界条约:商务条款》第八条规定:“自条约批准之日起，以六年为期，中国所出之货及制造之物，由旱道入缅甸，除盐之外，概不收税;英国制造之物及缅甸土产，运出缅甸，由旱道赴中国，除米之外，概不收税。”通过上述不平等条约，英法取得在中国西南边疆陆路贸易的减免税特权。

表面上，这些减免税的规定是双边对等的，但实际上由中国运往对方的货物数量极少，实际成为列强独享的一项特权。

综上所述，西方列强凭借其在华协定关税的特权，任意降低中国关税税率，规定大量的减免税，片面协定关税制度使中国关税作为保护本国经济发展屏障的作用彻底丧失。这一点连当年英国驻华公使卜鲁斯也公开承认，中国“海关税则实际已失去其作用”。^[17]